II SA/Kr 175/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Beata Łomnicka Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Wojewody [....] z dnia 7 grudnia 2016 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz Gminy O. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 25 lutego 2016 r., znak [....] , sprostowaną postanowieniami z 8 marca 2016 r. oraz 16 maja 2016 r. Starosta O. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz K.K. i innych ..... oraz A.B. nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej O. - M, obręb O. , będącej własnością Gminy O. , oznaczonej jako działka nr [....] (w granicach dawnej działki nr [....] położonej w W... ), przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 24 marca 1972 r., znak [....] pod budowę Państwowego Domu Specjalnego w W. Jak wskazał organ I instancji, wywłaszczona nieruchomość położona w W. , oznaczona jako działka nr [....] o powierzchni 0,1570 ha, została włączona do miasta O. na podstawie Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie utworzenia, zniesienia i zmiany granic niektórych miast (Dz.U. Nr 50, poz. 372) i zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [....] o powierzchni 0,1566 ha. Gmina O. stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., co potwierdza decyzja Wojewody [....] z dnia 8 maja 2001 r. znak [....] , a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [....] . Orzekając w ww. sposób organ I instancji oparł się na ustaleniach i ocenie zebranego materiału dowodowego, w wyniku których stwierdzono, że pierwotny cel wywłaszczenia, jakim była realizacja Państwowego Domu Specjalnego w W. — po przekazaniu zadania na rzecz Spółdzielni "[....] " w O. - uległ dopuszczalnej modyfikacji mieszczącej się w celu uzasadniającym wywłaszczenie. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji: Dom specjalny, w którym miał być prowadzony zakład dla psychicznie chorych z założenia miał służyć ludziom niepełnosprawnym natomiast działalność jaką prowadziła Spółdzielnia ,, [....] " na wywłaszczonym terenie w swoim charakterze spełniała podobną funkcję, ponieważ była to opieka nad osobami niepełnosprawnymi poprzez ich aktywizację zawodową i ich opiekę zdrowotną". Dlatego w ocenie organu I instancji przedmiotowa nieruchomość, będącą częścią nieruchomości zarządzanej przez Spółdzielnię "[....] ", nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, co wypełnia negatywną przesłankę jej zwrotu. Odwołanie od ww. decyzji złożyli S.K. i inni...., , działająca również w imieniu małoletniego J.P. i innych ...., oraz S.P. , podnosząc m.in., iż: organ nie podjął niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a zebranego w aktach materiału dowodowego nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i dokładny, dokonał błędnej oceny materiału dowodowego i nie wskazał aktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom, a wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji jest niepełne, gdyż pomija całkowicie uregulowania prawne obowiązujące w dacie wydania ww. decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i o przekazaniu zadania inwestycyjnego na rzecz Regionalnego Związku Spółdzielni [....] w K. z przeznaczeniem dla spółdzielni [....] w O. , wskutek czego zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. W ustaleniu stanu faktycznego organ stwierdził, że budynek podzielony został funkcyjnie na dwie części: na dwupiętrową część mieszkalną dla 150 osób chorych psychicznie (I i II piętro) i część gospodarczą. Poza tym ogólnym stwierdzeniem organ nie poczynił ustaleń co do przeznaczenia i celu funkcjonowania Państwowego Domu Specjalnego w W. , na skutek czego nie określił dokładnie i prawidłowo celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji z dnia 24.03.1972. Nie znajduje podstawy w materiale dowodowym ustalenie, że powyższy cel wywłaszczenia został jedynie zmodyfikowany przez przekazanie zadania na rzecz Spółdzielni [....] i ta modyfikacja mieściła się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, uargumentowane tym, że Dom Specjalny, w którym miał być prowadzony Zakład dla psychicznie chorych, z założenia miał służyć ludziom niepełnosprawnym, natomiast działalność jaką prowadziła Spółdzielnia [....] na wywłaszczonym terenie w swoim charakterze spełniała podobną funkcję, ponieważ była to opieka nad osobami niepełnosprawnymi poprzez ich aktywizację zawodową i ich opiekę zdrowotną. W treści odwołania podniesiono ponadto, iż decyzja Wojewody K. z dnia 23 czerwca 1978 r. znak [....] o nieodpłatnym przekazaniu z dniem l stycznia 1978 r. zadania inwestycyjnego budowy domu pomocy społecznej w O. na rzecz Regionalnego Związku Spółdzielni [....] w K. z przeznaczeniem dla Spółdzielni [....] w O. została wydana z naruszeniem kompetencji rzeczowych wynikających z przepisów ustawy z dnia 28 października 1948 r. o zakładach społecznych służby zdrowia i planowanej gospodarce służby zdrowia, w związku z czym, w ocenie odwołujących, jest nieważna. Wskazano ponadto, iż celem wywłaszczenia nieruchomości nie było sprawowanie opieki społecznej nad osobami niepełnosprawnymi poprzez ich zatrudnienie i opiekę zdrowotną, lecz utworzenie zakładu społecznej służby zdrowia - zakładu leczniczego dla osób psychicznie chorych niezdolnych do pracy, a więc wymagających całodobowej opieki lekarsko —pielęgniarskiej, który nie mógł być z mocy art. l ww. ustawy z 28.10.1948 utrzymywany przez Spółdzielnię [....] , gdyż spółdzielnia prowadziła działalność gospodarczą, która ze swej istoty obliczona była na zysk. W efekcie naruszeń wymienionych na wstępie przepisów postępowania zaskarżona decyzja narusza również wskazane wyżej przepisy prawa materialnego - ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12.03.1958 i ustawy z dnia 28.10.1948 o zakładach społecznych służby zdrowia i planowanej gospodarce służby zdrowia. Wojewoda [....] decyzją z dnia 7 grudnia 2016r. nr [....] , na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na wydany w ocenie organu w analogicznej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 611/16 cytując uzasadnienie tego rozstrzygnięcia, i podał, iż jakkolwiek ocena prawna zawarta w powołanym wyżej wyroku wiąże tylko ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia i to tylko w takim zakresie, w jakim ocena ta i wskazania nie straciły swojej aktualności ze względu na zmianę regulacji prawnych lub pojawienie się nowych okoliczności faktycznych, to jednak przedstawione wyżej stanowisko sądu i dokonana przez organ odwoławczy analiza zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie bez wątpienia prowadzi do wniosku, iż wydana przez Starostę O. decyzja z 25 lutego 2016 r., znak [....] jest nieprawidłowa i winna zostać uchylona zaś sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko sądu, bowiem dokonana analiza zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego wskazuje na fakt, że wywłaszczona nieruchomość została użyta przed zrealizowaniem celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu na cel inny, niż określony w tej decyzji, co miało miejsce w roku 1978. Tak więc tylko ustalenia poczynione na podstawie jakichś nowych dowodów mogłyby zmienić powyższy ogląd sprawy i to wyłącznie przy przyjęciu, że zostałoby wykazane, iż przed przekazaniem w roku 1978 został zrealizowany cel wywłaszczenia, czyli że zbudowano państwowy dom specjalny dla psychicznie chorych i oddano go do użytku. W innym wypadku należałoby uznać, że została zrealizowana w niniejszej sprawie przesłanka zbędności na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 u.g.n. Równocześnie z uwagi na fakt, iż zarówno w chwili składania wniosku przez J.P. (2009 r.), jak i w momencie udzielania przez S.P. , występującą jako opiekun prawny J.P. , pełnomocnictwa radcy prawnemu P.W. do działania w jego imieniu, J.P. nie był pełnoletni, zaś w aktach przedmiotowej sprawy brak stosownego orzeczenia sądu wyrażającego zgodę na dokonanie takiej czynności. W ocenie organu odwoławczego J.P. , obecnie już jako osoba pełnoletnia, winien zatem potwierdzić podjęte przez pełnomocnika czynności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gminy O. zarzucając naruszenie: - art. 15 i 138 § 2 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy i uznaniu, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym nie wskazano tych naruszeń, a jedynie ograniczono się do stwierdzenia, że organ odwoławczy w tym zakresie, tj. w zakresie wykorzystania na cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, nie podziela stanowiska Starosty O. zawartego w decyzji z25 lutego 2016 roku znak [....] oraz nie wskazano koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, a jedynie ograniczono się do zacytowania uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego, które nie jest prawomocne i nie zostało wydane w taki sposób by mogło mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie w trybie art. 153 ppsa, - art. 136 § 3 i 137 § 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż ustalając czy cel wywłaszczenia w postaci budowy kompleksu obiektów został zrealizowany wymagane jest dochowanie wszystkich wymogów formalno-prawnych związanych z uzyskaniem pozwolenia na użytkowaniem, w sytuacji gdy prawidłowa wykładania tego przepisu powinna się odnosić do takiej ocena realizacji celu wywłaszczenia, której kryteria/standardy są dostosowane do czasów, w których były wykonywane. W oparciu o to wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżona decyzja jest wadliwa z powodu istotnego naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 kpa wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżony organ nie uzasadnił w żaden sposób okoliczności sprawy, jakie mają oznaczać w jego ocenie spełnienie wyżej opisanych przesłanek z art. 138 § 2 kpa, a więc co do tego, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżony organ ograniczył się jedynie do przytoczenia uzasadnienia poglądu prawnego wyrażonego w wyroku sądu administracyjnego w innej sprawie, wskazując, iż analiza zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie prowadzi do wniosku, iż wydana przez Starostę O. decyzja z 25 lutego 2016 r., znak [....] jest nieprawidłowa i winna zostać uchylona zaś sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy jednocześnie podał, iż dokonana przez niego analiza zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego wskazuje na fakt, że wywłaszczona nieruchomość została użyta przed zrealizowaniem celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu na cel inny, niż określony w tej decyzji, co miało miejsce w roku 1978 i jedynie nowe dowody mogłyby zmienić powyższy ogląd sprawy i to wyłącznie przy przyjęciu, że zostałoby wykazane, iż przed przekazaniem w roku 1978 został zrealizowany cel wywłaszczenia, czyli że zbudowano państwowy dom specjalny dla psychicznie chorych i oddano go do użytku. Uzasadnienie takie wprost zatem wskazuje na rozstrzygnięcie organu odwoławczego o charakterze reformatoryjnym z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a nie kasatoryjnym z art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy dokonał bowiem własnej oceny prawnej co do zgromadzonego materiału dowodowego przez organ I instancji i wyraził odmienne od organu I instancji stanowisko w zakresie realizacji przesłanek zwrotu nieruchomości powołując się na ocenę prawną wyrażoną przez sąd administracyjny w powołanym wyroku. Jak wyżej, wskazano dopuszczalność zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało co prawda przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe uniemożliwiając wydanie rozstrzygnięcia. W katalogu tym nie mieści się odmienna od organu I instancji ocena prawna stanu faktycznego sprawy. Podstawą do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie sytuacja, kiedy organ odwoławczy stwierdzi naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, w efekcie którego to uchybienia nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy a zakres ustaleń koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia jest na tyle duży, iż prowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji i rozstrzygnięcie sprawy naraziło by go na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W żadnym razie odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy, czy wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ I instancji lub stosowania przez niego prawa materialnego, czy też braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska nie jest przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tej sytuacji organ winien orzekać reformacyjnie (jeżeli stwierdza wadliwe stosowanie przez organ I instancji prawa materialnego). W razie stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze nieuzasadniającym przyjęcia, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) organ II instancji winien sam przeprowadzić, to postępowania lub je ponowić (w razie stwierdzenia wadliwości tego postępowania przed organem I instancji) w niezbędnym zakresie lub czynności te powierzyć na podstawie art. 136 kpa organowi I instancji. Konkludując można jeszcze wskazać, że w uzasadnieniu wyroku o sygnaturze II SA/Kr 611/16, na który powołał się organ, Sąd nie zobowiązywał organu do przeprowadzania dodatkowego, a w szczególności obszernego postępowania dowodowego, wprost artykułując że zarzut skargi dotyczący art. 7 i 77 k.p.a. jest bezzasadny, natomiast w pewnych zakresach można natomiast postawić organom zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. związany z nieprawidłową oceną niektórych dowodów. W wytycznych Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny przede wszystkim rozważyć ponownie stan faktyczny, gdyż dotychczas zgromadzony materiał dowodowy wskazuje zdaniem Sądu na fakt, że wywłaszczona nieruchomość została użyta przed zrealizowaniem celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu na cel inny, niż określony w tej decyzji, co miało miejsce w roku 1978. Dlatego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, kierując się wyżej przedstawionymi uwagami Sądu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a., zasądzając zwrot wpisu w wysokości 200 zł. i wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł.