II SA/Kr 1750/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 września 2009 r. nr [....] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala. II SA/Kr 1750/09 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 r. z późn. zm.) w związku z art. 20 § 1 pkt 4. art. 119, art. 120, art. 121 § 2 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2005 r. Dz. U. Nr 229 poz. 1954) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na A.K. grzywnę w wysokości 8 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego załączonym odpisie tytułu wykonawczego oraz do obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości 68 zł. Organ wezwał skarżącą do uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą tj. łącznej kwoty 8068,00 zł w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia, a także do natychmiastowego wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie stanu technicznego nieużytkowanego budynku dworu na działce ewid. nr 1 położonej w miejscowości K. gmina P. wydana została w dniu [...] kwietnia 2008 r. decyzja znak: [...] , którą nakazano skarżącej "usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i wykonanie doraźnych zabezpieczeń polegających na zabezpieczeniu obiektu przed penetracja wód opadowych i dostępem osób trzecich a. uzupełnić bądź przesłonić istniejące ubytki w pokryciu dachowym, b. uzupełnić braki i udrożnić istniejące odwodnienie dachu c. zamknąć otwory okienne i drzwiowe, d. umieścić na budynku w widocznym miejscu tablicę z informacją o występującym zagrożeniu oraz o zakazie użytkowania. " Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie upomnieniem z dnia 2 czerwca 2008r. wezwano skarżącą do wykonania obowiązku wynikającego z w/w decyzji, wskazując na zagrożenie egzekucją administracyjną. W dniu 9 lipca 2008r. na w/w nieruchomości została przeprowadzona kontrola w wyniku której stwierdzono, że obowiązek nałożony na skarżącą w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie został wykonany. W związku z powyższym wszczęto postępowanie egzekucyjne, wystawiając skarżącej w dniu 11 lipca 2008 r. tytuł wykonawczy nr [...]. Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz to, że decyzja o nakazie wykonania zabezpieczeń stała się ostateczna w dniu 6 maja 2008r., a obowiązek nie został wykonany, a także fakt, że skarżąca do chwili wydania niniejszego postanowienia nie poinformowała Inspektoratu o dokonaniu zabezpieczeń, organ nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 8 000 zł w celu przymuszenia wykonania określonego w decyzji obowiązku. Grzywna naliczona została w oparciu o art. 121 § 2 w/w ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Zażalenie na to postanowienie złożyła A.K. , wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca zaznaczyła, iż w niniejszej sprawie ustanowiła "do protokołu" pełnomocnika, którego dane znane są organowi, a mimo to cała korespondencja kierowana jest na jej adres. Sytuacja ta stanowi naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., a także zdaniem skarżącej, narusza jej prawo do uczestnictwa w sprawie z udziałem profesjonalnego pełnomocnika. Dalej skarżąca podniosła, że kierowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. pisma, w których wskazywała na realizację obowiązku i trudności w jego wykonaniu. Podniosła, że tablice ostrzegawcze, zawieszane wielokrotnie, były następnie zrywane i niszczone, a folia zasłaniająca ubytki w przybudówce zdewastowana i potargana. Skarżąca podniosła, iż nie mieszka w K. i nie może na miejscu doglądać obiektu. Sporadycznie pomagają jej sąsiedzi, którzy informują ją o zniszczeniach zabezpieczeń. Zaznaczyła, że nie poczuwa się do winy i nałożoną karę uważa za niesprawiedliwą. Rozpatrując to zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., Dz.U., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 18, art. 23 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2005r., Dz.U. nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) W uzasadnieniu organ wskazał, iż w jego ocenie, spośród środków egzekucyjnych wymienionych art. 1 a pkt.12 lit. b PostEgzU, grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego, bowiem w najmniejszym stopniu wpływa na jego prawa i obowiązki, pozostawiając swobodę w wyborze środków prowadzących do faktycznego wykonania obowiązku, co zostaje w znacznym stopniu ograniczone przy zastosowaniu wykonania zstępczego, którego koszty i tak pokrywa zobowiązany nie mając wpływu na wybór wykonawcy. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 125 ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nie uiszczone lub nie ściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego). Natomiast zgodnie z art. 126 PostEgzU na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny, organ stwierdził, iż jest ona zasadna i zgodna z założeniami ustawy. W obliczu konsekwencji dalszej degradacji dworu, która może prowadzić do powstania stanu zagrożenia, grzywna powinna być na tyle dotkliwa aby przymusiła do wykonania obowiązku usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego tego obiektu. Organ zaznaczył ponadto, że celem egzekucji jest doprowadzenie do wykonania obowiązku poprzez jego całkowite zaspokojenie, co oznacza, iż odstąpienie od egzekucji będzie możliwe po potwierdzeniu przez organ egzekucyjny wykonania wszystkich określonych decyzją obowiązków, od wystawienia tablic ostrzegawczych, poprzez remont odwodnienia dachu aż po uzupełnieni ubytków jego poszycia. Tym samym do czasu wykonania wszystkich robót - organ winien prowadzić postępowanie egzekucyjne niezależnie od okoliczności częściowej realizacji decyzji. Organ zwrócił nadto uwagę, że z protokołu z przeprowadzonej 9 lipca 2008 r. kontroli na nieruchomości wynika, iż skarżąca nie wykonała żadnych zabezpieczeń, pomimo pisemnego oświadczenia, że takie zabezpieczenia wykonała. Odnosząc się do kwestii nałożenia na skarżącą opłaty za wydanie postanowienia organ odwoławczy wskazał, że jest to działanie prawidłowe, które wynika bezpośrednio z przepisu art. 64a § 1 pkt 1 PostEgzU. Odnosząc się natomiast do uwag skarżącej związanych z ustanowieniem pełnomocnika i doręczaniem korespondencji organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 1122/05, w którym sądu stwierdził, że "(...) zgodnie z art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarówno upomnienie, jak i tytuł wykonawczy muszą być doręczone bezpośrednio zobowiązanemu". Organ podniósł, iż aby móc w konkretnej sprawie zastosować przepis art. 40 k.p.a. którego naruszenie wskazuje skarżąca, do akt sprawy pełnomocnik winien dołączyć stosowne pełnomocnictwo, potwierdzające przyjęcie od mocodawcy pewnych uprawnień czy określające sposób reprezentacji. Pełnomocnictwo takie nie zostało w niniejszej sprawie złożone ani przez pełnomocnika ani przez skarżącą, co potwierdza prawidłowość doręczeń dokonanych przez organ I instancji. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła A.K. Postanowieniu zarzuciła, że zostało wydane w oparciu o decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., pomimo, iż w samej decyzji nie został określony termin dla usunięcia nieprawidłowości i wykonania doraźnych zabezpieczeń, a do określenia tego terminu był zobligowany organ wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Z ostrożności procesowej zarzuciła także naruszenie przepisu art. 7 § 3 ustawy PostEgzU, poprzez stosowanie środka egzekucyjnego w sytuacji gdy obowiązek został wykonany. Skarżąca podniosła, że wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. przez organ I instancji było co najmniej przedwczesne z uwagi na brak wskazania terminu wykonania obowiązku. Wadą tą dotknięte jest również postanowienie organu odwoławczego. Zdaniem skarżącej wskazanie w tytule wykonawczym, iż obowiązek stał się wymagalny z dniem 21 kwietnia 2008 r. (data zawizowania przesyłki) nie znajduje oparcia w brzmieniu znowelizowanego art. 66 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przedmiotem niniejszego postępowania jest rozpoznanie skargi na postanowienie organu egzekucyjnego II instancji utrzymującego w mocy postanowieni organu I instancji w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązku określonego w doręczonym jej tytule wykonawczym. Zarzuty jakie w skardze (oraz wcześniej w odwołaniu) sformułowała skarżąca są bezzasadne. W zakresie zarzutów dotyczących wadliwości decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek wykonania zabezpieczeń budynku, podnieść należy, iż znajduje tu zastosowanie przepis art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2005 r. Dz. U. Nr 229 poz. 1954) – dalej PostEgzU, zgodnie z którym, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie II FSK 1762/06 orzekł, iż organ egzekucyjny jest całkowicie związany stanowiskiem wierzyciela. Wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Organ egzekucyjny nie może wnikać w merytoryczną zasadność stwierdzenia obowiązku, będącego przedmiotem egzekucji, skoro w tym zakresie sprawa może być przedmiotem analizy w odrębnym postępowaniu. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie VII SA/Wa 2242/07 (LEX nr 499910) - organ egzekucyjny nie ma uprawnień do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku rozbiórki, działa na podstawie przepisów egzekucyjnych, a nie ustawy Prawo budowlane, zaś jego postępowanie ograniczone jest tylko do działań egzekucyjnych. Niemniej jednak postępowanie egzekucyjne tak jak i inne postępowania administracyjne, jest postępowaniem dwuinstancyjnym, a organ odwoławczy wiążą zasady proceduralne wynikające z art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 23 października 2008 r., w sprawie I SA/Gd 401/08 (LEX nr 500985) - przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie nakłada na organ egzekucyjny powinności zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Zarzuty odnoszące się do prawidłowości wystawienia mandatu stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego nie mogą być weryfikowane przez organ egzekucyjny. Poglądy wyrażone w wyżej cytowanych orzeczeniach, sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Brak podstaw by uznać, iż organ administracji, w postępowaniu egzekucyjnym jest władny badać zasadność bądź wymagalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym a wynikającego z odrębnego aktu, którego niewykonanie przez osobę zobowiązaną jest podstawą do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wynika to wprost z wyżej przytoczonego przepisu. Wyjątku od tej zasady, nie ma także w sytuacji, kiedy organem egzekucyjnym jest ten sam organ administracji, który wydał akt (decyzję lub postanowienie) skierowane następnie do egzekucji. Wyjątku takiego bowiem nie przewidują przepisy ustawy, co uzasadnione jest tym, iż akt ten strona mogła wcześniej to jest - przed skierowaniem go do egzekucji, zaskarżyć składając od niego odwołanie lub zażalenie. Strona która w ustawowym terminie (o którym jest pouczona przy doręczeniu jej decyzji lub postanowienia), nie korzysta z prawa do zaskarżenia tego aktu, nie może skarżyć go na etapie postępowania egzekucyjnego. Byłoby to sprzeczne z zasadą stabilności orzeczeń administracyjnych oraz zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym, organ który prowadzi egzekucję, bada jedynie okoliczności związane jedynie z tym postępowaniem tj. dopuszczalność egzekucji, nigdy natomiast nie może kontrolować czy wzruszać wcześniejszych etapów postępowania administracyjnego, które do tej egzekucji doprowadziło. Odnośnie zarzutów wykonania przez skarżącą obowiązku wynikającego z decyzji z [...] kwietnia 2008 r. - podnieść należy, iż po pierwsze skarżąca w żaden sposób nie wykazała, iż obowiązek ten wykonała. Załączona do skargi dokumentacja fotograficzna obrazuje jedynie zamknięcie okien i drzwi parteru od strony frontu budynku i zamieszczenie tabliczek informacyjnych o odmiennej treści niż ta która wynikała z w/w decyzji. Dokumentacja ta nie obrazuje natomiast czy zostały uzupełnione ubytki w pokryciu dachowym oraz czy zostały wykonane udrożnienia odwodnienia dachu, a także czy zamknięte zostały otwory okienne z tyłu budynku. Fotografie dokumentują natomiast fakt, iż z całą pewnością nie zostały zamknięte otwory okienne na poziomie piętra budynku – w/w decyzja nie zawierała w tym względzie odstępstw. Po drugie załączenie do skargi fotografii, w żaden sposób nie wykazuje, kiedy zabezpieczenia te zostały wykonane. Informacji takiej nie podaje skarga, a nie posiadał jej także reprezentujący skarżącą profesjonalny pełnomocnik, który na pytanie sądu oświadczył, iż nie wie czy zabezpieczenia te zostały wykonane przed wystawieniem tytułu wykonawczego czy później. Z protokołu oględzin jaki przeprowadził organ I instancji wynika, iż zabezpieczenia nie zostały wykonane. Także w zażaleniu od postanowienia I instancji skarżąca podnosi, że co prawda zabezpieczenia wykonała, ale przyznaje że w chwili obecnej nie ma po nich śladu, gdyż " po prostu rozmyły się". Podnieść także należy, iż wątpliwy jest pogląd, iż zarzut całkowitego lub częściowego wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego można skutecznie formułować na etapie zażalenia na postanowieni o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia a następnie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu II instancji nie uwzględniającego tego zarzutu. Odrębnym bowiem trybem wzruszania tytułu egzekucyjnego jest zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. O prawie do złożenia zarzutów i terminie do ich wniesienia, zobowiązany jest informowany w samym tytule egzekucyjnym (art. 27 § 1 pkt 7 PostEgzU). Zarzuty są odrębnym od zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny środkiem prawnym służącym zobowiązanemu do zwalczania obowiązku wynikającego z tytuły wykonawczego. Świadczy o tym przepis art. art. 122 § 3 PostEgzU, który stanowi, iż zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z przepisu tego wynika, iż ustawa odrębnie traktuje możliwość zgłoszenia zarzutów do sposobu prowadzenia egzekucji z przyczyn o których mowa w art. 33 i odrębnie możliwość zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny. Przepis art. 33 pkt 1 PostEgzU stanowi z kolei iż odstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Tym samym należy przyjąć, iż całkowite lub częściowe wykonanie obowiązku wynikającego a aktu, który stanowił podstawę do wydania tytułu wykonawczego, może być zgłoszony w formie zarzutu, w terminie 7 dni od daty doręczenia tytułu wykonawczego. Podzielenie poglądu, iż ta sama okoliczność może być podnoszona w odwołaniu od postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia i w zarzutach na prowadzenie postępowania egzekucyjnego, prowadziłoby, zdaniem sądu do nieuprawnionego poglądu, o występującej w ustawie możliwości dublowania się dwóch odrębnych sposobów zaskarżania aktów wydawanych przez organy administracji w postępowaniu egzekucyjnym, wydawanych na różnych etapach tego postępowania, oraz co do których obowiązują inne terminy do ich wniesienia: 7 dni od daty otrzymania przez zobowiązanego tytułu wykonawczego w przypadku zarzutów, oraz 30 dni od daty otrzymania postanowienia w przypadku zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W konsekwencji - wygaśnięcie możliwości podnoszenia tej okoliczności w formie zarzutów, nie wykluczałoby możliwości ich zgłaszania iw formie zażalenia. Przeczyłoby to zasadzie domniemania racjonalności ustawodawcy. Dlatego też zdaniem sądu, aczkolwiek nie wynika to wprost z przepisów, w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, można podnosić jedynie te okoliczności, których strona nie mogła zaskarżyć na wcześniejszym etapie postępowania, tj. przez złożenie zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego - o których mowa w art. 33 PostEgzU (miedzy innymi co do wykonania obowiązku). Okolicznościami takimi (podnoszonymi w zażaleniu) mogą być np. okoliczności dotyczące wysokość grzywny. Zasadnie organ II instancji wskazuje, iż fakt wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym przed uiszczeniem grzywny, może być podstawą do jej umorzenia (art. 125 PostEgzU) lub zwrotu po jej uiszczeniu (art. 126 PostEgzU). Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.