II SA/Kr 1751/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Małgorzata Brachel -Ziaja (spr) WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi " A, " M. K. , K. K. Spółka Jawna na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 września 2009r. , nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wymierzył użytkownikowi A. karę w wysokości 75.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego: stacji tankowania gazem płynnym propan-butan wraz z przyłączem energetycznym na nieruchomości w S. , gm. M. działka ewid. nr 1 . Jako podstawę prawną decyzji podano art. 59f ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 59g ust. 1, art. 57 ust. 7 i art. 55 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że spółka jawna A. M.K. i K.K. jest właścicielem działki nr 1 w S. gmina M. i w dniu 16 lutego 2002 r. uzyskała pozwolenie na budowę na tej nieruchomości stacji tankowania gazem płynnym propan - butan. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego. W trakcie postępowania przeprowadzono oględziny w dniu 14 listopada 2008 r. oraz kontrole w dniach 5 września 2008 r. i 6 lutego 2009 r., w trakcie których stwierdzono fakt użytkowania stacji (tankowania samochodów). W tej sytuacji organ I instancji doszedł do wniosku, że spełnione są przesłanki do wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie na podstawie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Sposób obliczenia wysokości kary uregulowany jest w art. 59f prawa budowlanego. Wymierzoną karę wyliczono jako iloczyn: – stawki opłaty (wynikającej z art. 59f ust. 2) wynoszącej 500 zł, – współczynnika kategorii obiektu budowlanego (określonego w załączniku do ustawy), który dla obiektów z kategorii XX – stacje paliw wynosi 15, – współczynnika wielkości obiektu budowlanego (określonego w załączniku do ustawy), który dla przedmiotowej stacji paliw wynosi 1,0. Zgodnie z art. 57 ust. 7 tak wyliczona stawka podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu, co łącznie daje kwotę 75.000 zł. Zażalenie na to postanowienie wniosła spółka jawna A. M.K. , K.K. . Podniesiono, że stacja paliw po zakończeniu budowy była wielokrotnie kontrolowana m. in. przez Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w M. oraz Państwowego Inspektora Sanitarnego w M. Żaden z tych organów nie wniósł do powstałego obiektu żadnych zastrzeżeń. Wskazano, że w dniu 17 września 2008 r. został złożony wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stacji. Zwrócono także uwagę, że wysokość wymierzonej kary znacznie przekracza koszt budowy stacji oraz jest niewspółmierna do winy i niezgodna z poczuciem sprawiedliwości społecznej. Wniesiono również o wstrzymanie wykonania postanowienia do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w przedmiocie zgodności art. 59f ust. 1 prawa budowlanego z zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej brak pozwolenia na użytkowanie, przy dopełnieniu wszystkich pozostałych formalności związanych z realizacją inwestycji nie spowodował uszczerbku dla Skarbu Państwa, bowiem wszelkie należności publicznoprawne płacone są w terminie. Obiekt nie zagraża bezpieczeństwu publicznemu, a dzięki jego uruchomieniu stworzono nowe miejsca pracy. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał skarżone postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust 2 prawa budowlanego W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że organ I instancji wydał rozstrzygnięcie zgodne z przepisami prawa budowlanego i kodeksu postępowania administracyjnego. Z tabeli stanowiącej załącznik do ustawy Prawo budowlane wynika, że stacja tankowania gazem płynnym LPG zaliczana jest do kategorii XX, a zatem przed przystąpieniem do jej użytkowania konieczne jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 pkt 1 prawa budowlanego). Materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy wskazuje, że przedmiotowa stacja jest użytkowana co najmniej od września 2008 r. Brak pozwolenia na użytkowanie został potwierdzony przez samych inwestorów w toku oględzin z 14 listopada 2008 r. W tych okolicznościach zaistniały podstawy do nałożenia na spółkę jawną A. kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania stacji paliw bez pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu II instancji także wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wyjaśnił, że prowadzone postępowanie nie dotyczy kwestii stanu technicznego przedmiotowego obiektu, lecz jego użytkowania bez dopełnienia przewidzianych prawem obowiązków. Wysokość kary nie zależy od uznania organu. Wynika ona z przepisów prawa budowlanego i jeśli została naliczona prawidłowo, tak jak w niniejszej sprawie, to organ odwoławczy nie może jej modyfikować. Organ wskazał również, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. (sygn. akt P 64/07) orzekł, że przepisy art. 59f ust. 1 oraz art. 57 ust. 7 ustawy prawa budowlanego nie naruszają zasady sprawiedliwości społecznej, wyrażonej w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka jawna A. M.K. i K.K. , zarzucając mu: 1) naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i nie podjęcie żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy (termin przesłuchania świadka w niniejszej sprawie został wyznaczony na dzień przypadający już po wydaniu przez organ I instancji postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty), 2) naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, wykorzystanie ciężkiej sytuacji życiowej i losowej oraz nieznajomości prawa, 3) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak poinformowania o zakończeniu postępowania i umożliwienia stronie zajęcie stanowiska i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, 4) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez wezwanie do udziału w sprawie oraz doręczanie korespondencji osobom, które nie posiadały ku temu podstaw - interesu prawnego bądź obowiązku, 5) naruszenie art. 75 § 1 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie żadnych dowodów, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, 6) naruszenie art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niepowiadomienie strony o terminie przesłuchania świadka co najmniej na siedem dni przed tym terminem, a ponadto poprzez uniemożliwienie stronie branie czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu, w tym złożenia wyjaśnień, 7) naruszenie art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, 8) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji istotnych i wymaganych elementów/ w szczególności brak jakiegokolwiek uzasadnienia kwestii dowodów, na których oparto się wydając zaskarżone rozstrzygnięcia, jak i tych dowodów, którym odmówiono mocy dowodowej; 9) naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu żadnego dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wbrew stanowisku skarżącego postanowienie w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu przystąpienia na użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz wydawane jest jako incydentalne w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wskazuje na to systematyka ustawy, w szczególności zaś fakt uregulowania przedmiotowej kary w art. 57 prawa budowlanego, dotyczącym zawiadomienia o zakończeniu budowy i wniosku o pozwolenie na użytkowanie (decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dotyczy kolejny przepis - art. 59). Obowiązek odpowiedniego stosowania "przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1" obejmuje również zastosowanie art. 59g ust. 1, zgodnie z którym karę wymierza się w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Do zastosowania sankcji przewidzianej art. 57 ust. 7 prawa budowlanego wystarczające jest stwierdzenie zaistnienia dwóch przesłanek: przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oraz braku pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Po stwierdzeniu ich zaistnienia i wydaniu postanowienia o nałożeniu kary postępowanie dotyczące pozwolenia na użytkowanie toczy się w dalszym ciągu, stosownie do przepisów art. 57 i 59 prawa budowlanego. Fakt użytkowania stacji paliw został w niniejszej sprawie stwierdzony na podstawie oględzin, w których przedstawiciele skarżącej spółki brali udział i z których protokół własnoręcznie podpisali (k. [...]). Również kontrole w dniach w dniach 5 września 2008 r. (k. [...]) i 6 lutego 2009 r. (k.[...] ) były przeprowadzone zgodnie z prawem i w obecności pracownika stacji paliw. Druga okoliczność tj. brak pozwolenia na użytkowanie została ustalona na podstawie oświadczenia przedstawicieli skarżącej spółki. Dowody te były stronie skarżącej znane i w sposób dostateczny uzasadniały zastosowanie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Zostały również omówione w uzasadnieniu postanowienia I i II instancji. W tej sytuacji zarzuty dotyczące naruszenia art. 75 § 1 oraz 77 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. należy uznać za bezzasadne. W świetle stwierdzonych bezspornie, a wręcz przyznanych przez stronę skarżącą przesłanek wymierzenia kary z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, nie można również mówić wykorzystaniu ciężkiej sytuacji życiowej i losowej oraz nieznajomości prawa przez stronę postępowania, przez co chybiony jest zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Wskazany w skardze art. 10 § 1 k.p.a. nakazuje organom administracji zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten nie miał jednak w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem na tym etapie postępowania nie doszło jeszcze do wydania decyzji, a materiał dowodowy jest nadal gromadzony. W tych okolicznościach organ nadzoru budowlanego nie miał obowiązku informowania strony postępowania o jego zakończeniu (bo do zakończenia jeszcze nie doszło), nie musiał również zapewniać stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem postanowienia. Zarzut naruszenia art. 10 oraz art. 81 k.p.a. nie może zostać uwzględniony, tym bardziej, że ustalenia faktyczne dotyczące przesłanek wymierzenia kary zostały dokonane na podstawie dowodów znanych stronie skarżącej. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi dotyczących przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka należy wyjaśnić, że zgodnie z wezwaniem z dnia 6 lutego 2009 r. (k. [...] ) świadek T.J. został wezwany celem przesłuchania w charakterze świadka "w związku z pełnioną funkcją kierownika budowy" przedmiotowej stacji. Zeznania tego świadka nie miały znaczenia dla ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, które - jak już wyżej stwierdzono - zostały ustalone bezspornie i ponad wszelką wątpliwość. Przede wszystkim jednak okoliczności te nie miały związku z pełnioną przez świadka funkcją kierownika budowy, bowiem zaistniały już po zakończeniu robót budowlanych. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej i tylko w tym zakresie postępowanie przed organami nadzoru budowlanego podlega kontroli sądowej. Ewentualne nieprawidłowości przy przeprowadzeniu dowodu z zeznań tego świadka nie mogą być aktualnie brane pod uwagę i będą mogły być podnoszone dopiero na dalszych etapach postępowania, dla których dowód ten może mieć znaczenie. Zarzut naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a. nie mieści się w zakresie kognicji sądu w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 59 ust. 7 prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zaskarżone postanowienie zostało jednak doręczone nie tylko inwestorowi, lecz także innym podmiotom, które zgodnie z wypisem skróconym z rejestru gruntów (k. [...] ) są właścicielami działek sąsiadujących z terenem inwestycji. W ten sposób doszło do naruszenia art. 59 ust. 7 prawa budowlanego (a nie, jak twierdzi skarżący, art. 28 k.p.a.). Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, co jest konieczne do uchylenia zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). W świetle powyższy okoliczności zarzuty podniesione w skardze okazały się bezzasadne, a zatem podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.