II SA/Kr 1751/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B.C. i K.C. na decyzję Wojewody z dnia 9 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego K.C. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Starosta B. , na podstawie art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 §1 pkt 4 Kpa po rozpatrzeniu wniosku K.C. , o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty B. Nr [...] z 8 kwietnia 2011 r. znak: [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na budowę: "budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i centralnego ogrzewania - na działce nr [...] oraz przyłączami: gazu - z sieci gazowej na działce nr [...] przez działkę nr [...], wody - z sieci wodociągowej usytuowanej na działce nr [...] przez działkę nr [...], kanalizacji sanitarnej - do sieci kanalizacyjnej zlokalizowanej na działce nr [...] -przy ul. [...] w B. - odmówił uchylenia ww. decyzji Starosty B. W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem z 14 czerwca 2011 r. na wniosek K.C. wznowił, na podstawie art. 145 § t pkt 4 Kpa, postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty B. z 8 kwietnia 2011 r. znak: [...]. W dniu 5 sierpnia 2011 r. wpłynęła decyzja Wojewody znak: [...] z 4 sierpnia 2011 r. umarzająca postępowanie odwoławcze prowadzone przed organem II instancji w związku z odwołaniem K.C. i odwołaniem B.C. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził m. in., że "postępowanie jest bezprzedmiotowe, ponieważ odwołujący się nie są stronami w tym postępowaniu". Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Rozpatrując sprawę po wznowieniu postępowania organ wskazał, że krąg stron w pozwoleniu na budowę ustalany jest w oparciu art. 28 ust. 2 cyt. ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu, obszar oddziaływania obiektu został poprawnie określony. Jak wynika z projektu budowlanego - inwestycja nie stwarza zagrożenia dla środowiska, ani dla higieny i zdrowia użytkowników, lokalizacja przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego spełnia wymogi przepisów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, zapewnia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jest zgodna z § 12 w powiązaniu z § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 póz. 690 ze zm.). Działka nr [...] na której projektowany jest przedmiotowy budynek mieszkalny wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, posiada uregulowany dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd indywidualny z ul. [...] - działki nr [...] - na projektowaną drogę wewnętrzną na działce nr [...], planowaną jako dostęp/dojazd do budynku - co potwierdza wskazany w części rysunkowej projektu zagospodarowania planowany układ komunikacji wewnętrznej w nawiązaniu do istniejącej komunikacji zewnętrznej, jak również załączone w projekcie budowlanym oświadczenie zarządcy drogi z 16 grudnia 2010 r., wydane zgodnie z dyspozycją art. 34 ust. 3 pkt 3 litera "a" i litera "b" ustawy Prawo budowlane. Zasięg i wielkość oddziaływania budynku na otoczenie zawiera się w granicach działki nr [...] oraz - z uwagi na projektowane przyłącza wody i gazu - działek nr [...] i nr [...]- zatem w granicach nieruchomości, na dysponowanie których inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane. Organ ustalił na podstawie posiadanych dokumentów - tj. przedłożonego projektu budowlanego, aktualnego wypisu z rejestru gruntów sporządzonego w dniu 25 marca 2011 r. oraz kolejnego, sporządzonego w dniu 7 grudnia 2011 r., że K.C. nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości oznaczonej jako "dr j.asf." nr [...] w B. , ani żadnej innej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu. Zarówno w bliskim, jak i dalszym sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. działki nr [...] w B. nie występują nieruchomości należące do K.C. - w konsekwencji czego nie mógł zostać uznany za stronę w toczącym się postępowaniu. K.C. i B.C. złożyli odwołanie od ww. decyzji. W ocenie odwołujących się obszar oddziaływania obiektu nie został określony prawidłowo. Spełnienie przez projekt budowlany wymagań rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustalenie, że działka posiada uregulowany dostęp do drogi publicznej nie przesądza, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora. Organ nie zbadał wpływu projektowanych obiektów na sąsiednie nieruchomości, przykładowo z uwagi na naturalny spadek terenu działki nr [...] , co może wpływać na zmianę stosunków wodnych w okolicy. Wojewoda decyzją z [...] marca 2012 r., znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. K.C. wniósł skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wojewoda uwzględniając tę skargę w trybie autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30. 08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. Nr 270, z 2012 r.) decyzją z [...] października 2012 r. [...] uchylił decyzję Starosty B. znak: [...] z 29 grudnia 2011 r. oraz decyzję Wojewody z 7 marca 2012 r, znak: [...]i orzekł o umorzeniu postępowania wznowieniowego. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że "w przedmiotowej sprawie wniosek winien być skierowany do Wojewody który wydał w sprawie decyzję ostateczną w pierwszej instancji w związku z czym nastąpiło naruszenie prawa." Następnie stwierdził, - ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze - że zachowany został wymagany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Przesłanka dotycząca nie brania udziału w postępowaniu z winy zainteresowanego jako strony, nie potwierdziła się. W oparciu o akta sprawy ustalono, że pierwotny dojazd do działki nr [...] miał się od bywać .wzdłuż jej granicy południowo-zachodniej. Po uzyskaniu oświadczenia administratora drogi wewnętrznej, że działka nr [...] po dokonaniu podziału posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ulicy [...] oznaczonej jako działka nr [...] poprzez drogę wewnętrzną oznaczoną jako działka nr [...] oraz projektowany zjazd indywidualny, zmieniono miejsce budowy zjazdu. Nadto w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności § 12 tego rozporządzenia. Wymagane przepisem odległości zostały zachowane. Wreszcie inwestor, zgodnie z oświadczeniami o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, posiada zgodę na dysponowanie nieruchomościami na których zaprojektowano uzbrojenie terenu, w tym również drogę dojazdową po działce nr [...]. Konkludował, że analizując postępowanie co do istoty sprawy, przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana zgodnie z przepisami prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie posiada przy drodze wewnętrznej oznaczonej jako działka nr [...], żadnej nieruchomości. Nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] ,[...] ,[...] są własnością B.C. . Organ wskazał, że orzekł o umorzeniu postępowania wznowieniowego ponieważ decyzja pierwotna Wojewody znak: [...] z 4 sierpnia 2011 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem sygn. akt II.SA/Kr 903/12 z 31 lipca 2012 r. przez co sprawa w tym względzie stała się bezprzedmiotowa. Na koniec organ odwoławczy wskazał, że wody opadowe z działki inwestora, odprowadzane są po naturalnej pochyłości terenu w kierunku północno - zachodnim i częściowo północnym. Ilość tej wody po wybudowaniu budynku nie ulegnie zmianie. Sprawa ewentualnej, samowolnej zmiany niwelety terenu działki w czasie budowy budynku, należy do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B Podał, że nie zgadza się z ustaleniami ekspertyzy, dołączonej do akt, sporządzonej przez mgr inż. K.K. w miesiącu marcu 2012 r. o wpływie zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...] na stosunki wodne terenów sąsiednich. Na podstawie punktów wysokościowych organ odwoławczy stwierdził, że pochylenie rozpatrywanego terenu wynosi 3-4 % i nie może mieć negatywnego wpływu na działki sąsiednie, nawet przy intensywnych opadach atmosferycznych. Zarówno budynek mieszkalny, jak i zjazd indywidualny, nie zostały zaliczone do obiektów wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko co oznacza, że obiekty te nie są szkodliwe dla środowiska. Zdaniem Wojewody w toczącym się postępowaniu organów l i II instancji w żaden sposób nie zostały naruszone przepisy art. 7, 77, 80 oraz 107 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody z [...] października 2012 r. wnieśli B.C. i K.C. domagając się uchylenia "decyzji organu l i II instancji w całości" oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez: niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący; - rażące naruszenie art. 107 § 1 w zw. z § 3 Kpa, poprzez niewyczerpujące i niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji; - rażące naruszenie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi przy modyfikacji wniosków i zarzutów skargi; - rażące naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnie. W uzasadnieniu skargi ponownie podniesiono argumenty zawarte w odwołaniu. Wskazano, że organ odwoławczy nie zbadał kwestii wpływu zabudowy działki nr [...] (poprzednio [...] wraz z wykonaniem zjazdu indywidualnego z dz. nr [...] na działkę nr [...] , na spływ wód opadowych na tereny położone niżej -wzdłuż w/w ulicy [...] w tym na działki nr ew. [...] ,[...] ,[...] W szczególności nie odniósł się do załączonej ekspertyzy Pracowni Ochrony Środowiska mgr inż. K.K. w której wykazano taki wpływ. W powyższym zakresie Wojewoda i ograniczył się do zbadania pochylenia terenu i stwierdzenia - czego nie poparto odpowiednimi ekspertyzami - iż nachylenie to nie może mieć negatywnego wpływu na działki sąsiednie. W ekspertyzie wyraźnie wskazano, iż ukształtowanie terenu jest jedynie jednym z czynników, które wpływaj ą na kształtowanie się stosunków wodnych w terenie objętym inwestycją; z treści ekspertyzy wynika ponadto, że nie jest to czynnik najważniejszy. Zatem organ II instancji dokonał błędnej wykładni ar. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i nie przeprowadził w tym zakresie stosownego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do zbadania wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy, przez co pominął fakt, iż planowana inwestycja może znacznie ograniczyć możliwości zagospodarowania działek sąsiednich. Ponadto Wojewoda wszystkie zarzuty zawarte w skardze skierowanej do WSA w Krakowie uznał za nieuzasadnione, czym naruszył art. 54 § 3 p.p.s.a. w rażący sposób. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem w takiej sytuacji organ odwoławczy nie ma uprawnienia wydania decyzji w trybie autokontroli. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że jego działania zmierzały do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obarczonych wadą nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 §1 kpa. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie natomiast do treści 54 § 3 p.p.s.a. organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Powyższy przepis ten reguluje instytucję autokontroli, która pozwala organowi drugiej instancji na weryfikację wydanego rozstrzygnięcia, bez potrzeby angażowania sądu administracyjnego. Zgodnie z tą instytucją uchybienia organu administracji publicznej, co do istnienia których nie ma sporu pomiędzy tym organem, a stroną postępowania mogą być usuwane na drodze administracyjnej, a nie sądowoadminstracyjnej. Rozwiązanie takie zapewnia realizację zasady szybkości postępowania i ekonomii rozstrzygania spraw administracyjnych. Należy jednak podkreślić, że literalna wykładnia przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, iż organ może skorzystać z autokontroli tylko wtedy, gdy "uwzględnia skargę w całości", a więc uznaje zarówno zarzuty, wnioski, jak i wskazaną w skardze argumentację (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29. 03. 2012 , sygn.. akt l SA/Po 96/12, Lex 1145320, wyrok NSA z 8. 08. 2008 r., sygn. akt II OSK 935/07). Oznacza to zatem , że organ administracji publicznej tylko wtedy może zastosować tryb z art. 54§ 3 p.p.s.a. gdy jednocześnie uwzględni skargę w całości, uznając za zasadne postawione w niej zarzuty , wnioski i całą argumentację. Natomiast gdy nie podziela części zarzutów , nie uwzględnia wszystkich wniosków lub kwestionuje przedstawioną w niej podstawę prawną to nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie ww. przepisu. Organowi stosującemu ten przepis wolno zatem uczynić tylko to, co wynika z treści .skargi i jej żądania. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. W przypadku gdy organ nie podziela niektórych zarzutów, kwestionuje w przedstawione w skardze oceny prawne i naruszenia prawa bądź nie uwzględnia w całości wniosków skargi, powinien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., sygn. akt l OSK 581/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż Wojewoda wydając zaskarżoną decyzją z [...] . 10. 2012 r. , którą uchylił decyzję Starosty znak: [...] z 29 grudnia 2011 r. oraz decyzję Wojewody z [...] marca 2012 r., znak: [...] i orzekł o umorzeniu postępowania wznowieniowego nieprawidłowo zastosował przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. W sprawie niesporne jest, że zarówno K.C. jak B.C,. konsekwentnie prezentowali stanowisko, że przysługuje im przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę B ostatecznej decyzji Nr [...] z 8 kwietnia 2011 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę: "budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i centralnego ogrzewania - na działce nr [...] oraz przyłączami: gazu - z sieci gazowej na działce nr [...] przez działkę nr [...], wody - z sieci wodociągowej usytuowanej na działce nr [....] przez działkę nr [...], kanalizacji sanitarnej - do sieci kanalizacyjnej zlokalizowanej na działce nr 1644 -przy ul.[...] w B. , w którym to postępowaniu bez własnej winy nie brali udziału. W związku z tym składali odwołanie oraz wnosili o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Starosty B. z 8 kwietnia 2011 r. Należy podkreślić, że w skardze K.C. złożonej do WSA w Krakowie na decyzję Wojewody z 7 marca 2012 r. znak [...] , utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z 29 grudnia 2011 r. którą po rozpatrzeniu .wniosku K.C. , o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Starosty B. 8 kwietnia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę odmówiono uchylenia decyzji z 8 kwietnia 2011 r. jednoznacznie wynika, że K.C. uważa, iż w świetle normy z art. 28 ust. 2 ustawy z 7. 07. 1994 - Prawo budowlane przysługuje mu status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 8 kwietnia 2011 r. , a organy odmawiając zmiany tej decyzji nie wyjaśniły należycie sprawy i rażąco naruszyły przepisy prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. A zatem decyzja Wojewody z 7. 03. 2012 r oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji powinny być uchylone. W świetle powyższego, trzeba wskazać, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody z 9 października 2012 r. wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie odpowiada prawu. Nie można bowiem przyjąć, że jakkolwiek w trybie autokontroli Wojewoda zgodnie z wnioskiem K.C. zawartym w skardze K.C. z 6 kwietnia 2012 r. (zarejestrowanej do sygn.. akt II SA/Kr 1416) uchylił decyzję własną z 7 marca 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z 29. Grudnia 2011 r. to decyzja wydana w trybie autokontroli odpowiada prawu. Uchylenie ww. decyzji nie wiązało się bowiem z pozostałymi wnioskami skarżącego i przyjętą przez niego argumentacją, które jednoznacznie zmierzały do wykazania, że K.C. przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 8. 04. 2011 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego , a zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany narusza jego interes prawny poprzez naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów Prawa ochrony środowiska. Konkludując należy podkreślić, że w sytuacji niepodzielenia przez Wojewodę poglądu Skarżącego w całości, powinien on zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania Sądowi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub w części gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.