II SA/Kr 1752/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer sprawozdawca Sędziowie: WSA Bożenna Blitek NSA Grażyna Danielec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2005r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję personalną [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia 16 czerwca 2003r. Nr : [...] w przedmiocie wysokości odprawy uchyla zaskarżoną decyzję personalną wraz z poprzedzająca ją decyzją personalną organu pierwszej instancji Decyzją personalną nr [...] z dnia [...] maja 2003r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] na podstawie art.11a ust.1 i art.99 ust.1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz.1230 z późn. zm./ ustalił W. B. okres nieprzerwanej służby w PSP, konieczny do określenia wysokości odprawy należnej w zw. ze zwolnieniem ze służby w trybie art.43 ust.2 pkt 1 cyt.wyżej ustawy o PSP na dzień 25 maja 1987r. W uzasadnieniu decyzji podano, że W. B. podejmując [...] maja 1987r. służbę w Zakładach Metalurgicznych "[...] "w T. nie zachował ciągłości służby jako funkcjonariusz pożarnictwa za okres pracy od [...] sierpnia 1977r. do [...] maja 1987r.. W. B. zwolnił się ze służby w b .Komendzie Rejonowej Straży Pożarnych w C. w trybie art.32 ust.1 pkt 6 dekretu z dnia 27 grudnia 1974r. o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa /Dz.U. Nr 50, poz.321/ tj. na własną prośbę. Odwołanie od decyzji złożył W. B., który nie zgadzał się z ustaleniem okres nieprzerwanej służby na dzień [...] maja 1987r. i nie uwzględnieniem okresu od [...] sierpnia 1977r. do [...] maja 1987r. w którym pełnił służbę w Komendzie Rejonowej Straży Pożarnej w C. ostatnio na stanowisku Zastępcy Komendanta ZSP. W odwołaniu podniósł, że jego rozumieniu użyte w art.99 ust.1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej określenie " nieprzerwana służba" wskazuje na czas w jakim nastąpiło podjęcie służby w innej jednostce, a nie tryb zwolnienia. W. B.wyjaśnił, że w jego przypadku nie ma ani jednego dnia przerwy w służbie. Zwolnienie z KRSP w C. nastąpiło z dniem [...] maja 1987r., a [...] maja 1987r. podjął służbę w Zakładach Metalurgicznych "[...]" w T. , gdzie z datą podjęcia służby został mianowany przez Głównego Inspektora Ochrony Ppoż. Ministerstwa i Przemysłu Maszynowego na stanowisko oficera oraz powołany do pełnienia służby w zakresie operacyjno-technicznym. O tym, że pełniąc służbę w ZM "[...]" cały czas był funkcjonariuszem pożarnictwa świadczy również powołanie go do służby operacyjno-technicznej z dnie [...] sierpnia 1988r. przez Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnych w K. Odwołujący się wskazał również na treść pisma Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnych w K. z dnia [...] kwietnia 1987r. zwalniającego go ze służby, w którym Komendant zawarł wprawdzie stwierdzenie , że zwalnia go ze służby z dniem [...] maja 1987r. na własną prośbę, ale po myślniku dodano "porozumienia stron". Natomiast w kolejnym zdaniu pisma zawarto sformułowanie, że z dniem [...] maja 1987r. Komendant przekazuje W. B. do dyspozycji Zakładów Metalurgicznych "[...]" zgodnie z wystąpieniem z dnia [...] marca 1987r. znak: [...]. Zdaniem odwołującego się powyższe zdanie wskazuje, że gdyby zwolnienie nastąpiło na własną prośbę, to Komendant nie mógłby dysponować byłym pracownikiem i przekazać go do innego zakładu pracy. W. B. zwrócił również uwagę, że Główny Inspektor Ochrony Przeciwpożarowej Ministerstwa Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego pismem z dnia [...] marca 1987r. znak [...] wystąpił z prośbą do Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnych w K. o przekazanie go do dyspozycji i z informacją o zamiarze mianowania na stanowisko oficera w Zakładach Metalurgicznych " [...]". Konkludując W. B. podaje, że podczas pełnienia przez niego służby tj. w okresie od [...] sierpnia 1977r. do [...] maja 2003r. to jest do przejścia na emeryturę nie było ani jednego dnia przerwy w służbie, stąd też wnosi o zaliczenie całego tego okresu jako nieprzerwanej służby uprawniającej do przyznania 6 miesięcznej odprawy. Decyzją personalną Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art.99 ust.1 w zw. z art.11a ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz.1230 z późn. zm./ po rozpatrzeniu odwołania W. B. , utrzymał w mocy decyzje personalną nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży pożarnej w C. w sprawie wysokości odprawy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nieprzerwana służba, o której mowa w art.99 ustawy ma miejsce wyłącznie w przypadku zmiany zatrudnienia strażaka w trybie przeniesienia służbowego, gdyż tylko wówczas nie dochodzi do ustania stosunku służbowego / nie zostaje rozwiązany stosunek pracy: 1/ funkcjonariusza pożarnictwa art.28 ust.1 dekretu z dnia 27 grudnia 1974r. o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa /Dz.U. nr 50, poz.321 z późn. zm./ 2/ funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej art.37c ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży pożarnej /tekst jednolity Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz.1230 z późn.zm./. W rozstrzyganej sprawie nie ma znaczenia, że W. B. podjął pracę /służbę/ w następnej jednostce ochrony przeciwpożarowej już w następnym dniu po zwolnieniu z b. KRSP, tj. w dniu [...] maja 1987r. W. B. został zwolniony ze służby z b Komendzie Rejonowej Straży Pożarnych w C. w trybie art.32 ust.1 pkt 6 cyt. dekretu tj. na własną prośbę z dniem [...] maja 1987r. i z tym też dniem stosunek pracy został rozwiązany. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na decyzję organu II instancji złożył W. B. w dniu [...] lipca 2003r. W uzasadnieniu skargi podtrzymał swoje wywody i argumentacje zawartą w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ II instancji ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, iż na podstawie pisma z dnia [...] kwietnia 1987r. nr Poż. I-1-111/29/87 Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej oddał go do dyspozycji Dyrektora Zakładów Metalurgicznych w T. z dniem [...] maja 1987r. wyjaśnia. Zgodnie z art.2 ust.7 pkt 5 lit.a dekretu z dnia 27 grudnia 1974r o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa, przełożonym strażaka uprawnionym do mianowania nie był Dyrektor ZM w T. , ale Główny Inspektor Ochrony Ppoż. MHiPM. Organ podaje, że do wniosku Głównego Inspektora Ochrony z dnia [...] marca 1987r., organ w żaden sposób się nie ustosunkował i podjął decyzję o zwolnieniu na własną prośbę. Jak podkreśla organ II instancji " tylko mianowanie przez Głównego Inspektora MHiPM na stanowisko w zakładach Mechanicznych w T. - w ówczesnym stanie prawnym było warunkiem zachowania służby". Zwolnienie funkcjonariusza pożarnictwa w trybie art.32 ust.1 pkt 6 dekretu powodowało ustanie stosunku służbowego, ten tryb zwolnienia przerywa pojecie "okresu nieprzerwanej służby" koniecznej do naliczenia odprawy przy zwolnieniu ze służby strażaka. W tym stanie faktyczno-prawnym skarga zasługuje na oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga w przedmiotowej sprawie została złożona w Naczelnym Sądzie Administracyjnym przed dniem 1 stycznia 2004r. Zgodnie z art.97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271/ wobec nie zakończenia postępowania przed powyższą datą sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz.U. Nr 153, poz.1269/ sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. W przedmiotowej sprawie granice te wyznacza postępowanie o ustalenie wysokości należnej odprawy. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do interpretacji przepisu art.99 ust.1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz.1230 z późn.zm./, a konkretnie zawartego w nim sformułowania " nieprzerwanej służby", które nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, a które ma bezpośredni wpływ na wysokość odprawy należnej strażakowi. Zdaniem Sądu dla ustalenia treści przepisu art.99 ust.1 ustawy, a konkretnie znaczenia słów nieprzerwanej służby trzeba sięgnąć do wykładni systemowej ustawy. W przepisach ustawy występuje zarówno pojęcie służby, jak i stosunku służbowego. Stosunek służbowy strażaka powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe, albo z dniem powołania na stanowisko /art.31 ustawy/. Z kolei akt mianowania strażaka na stanowisko służbowe powinien w szczególności określić: stanowisko i miejsce służby, termin rozpoczęcia służby, rodzaj mianowania, wynagrodzenie lub zasady jego ustalania /art.33 ustawy/. A zatem z dniem mianowania strażaka na stanowisko służbowe powstaje stosunek służbowy. Konsekwencją powstałego stosunku służbowego jest wykonywanie przez strażaka służby, na zasadach określonych w akcie mianowania. Podobny mechanizm obowiązywał w dekrecie z dnia 27 grudnia 1974r. o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa /Dz.U. Nr 50, poz.321, z późn. zm./. Przepis art.1 ust.2 dekretu stanowił, że stosunek służbowy funkcjonariuszy pożarnictwa nawiązuje się na podstawie mianowania, a art.2 określał podmioty, które dokonywały aktu mianowania. W świetle powyższych konstatacji pojawia się pytanie czy użyte w art.99 ust.1 ustawy określenie "nieprzerwanej służby" ma oznaczać, nieprzerwany stosunek służbowy na podstawie którego wykonywana jest służba, czy też zmiana stosunku służbowego na podstawie którego wykonywana jest służba nie ma prawnego znaczenia jeżeli służba faktycznie nie została przerwana i jest kontynuowana. Użyte przez ustawodawcę określenie nieprzerwanej służby, bez- odniesienia się do stosunku służbowego na podstawie którego służba była wykonywana skłaniałoby za drugą z wymienionych możliwości interpretacyjnych. Za taką interpretacją może również pośrednio przemawiać treść art.99 ust.2 ustawy, w którym ustawodawca dopuszcza do zaliczenia strażakowi do okresu nieprzerwanej służby, zawodowej służby wojskowej, a na podstawie ust.3 również służby w innych służbach. W tym stanie rzeczy nie zaliczanie strażakowi jako nieprzerwanej służby, służby pełnionej bez jednego dnia przerwy lecz na podstawie różnych stosunków służbowych byłoby interpretacją nie znajdującą uzasadnienie ani w wykładni językowej, ani wykładni systemowej. W rozpoznawanej sprawie organ I i II instancji zajął stanowisko, że o nieprzerwanej służbie decyduje nieprzerwany stosunek służbowy chyba, że zmiana stosunku służbowego nastąpiłaby w trybie przeniesienia określonego w art. 28 ust.1 dekretu. Przyjmując powyższy pogląd organy dokonały oceny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie uznając, że art.28 ust.1 dekretu nie miał zastosowania, albowiem jak wynika z treści pisma Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnych z dnia [...] kwietnia 1987r. W. B. został zwolniony ze służby na podstawie art.32 ust.1 pkt 6 dekretu tj. na własną prośbę. Zdaniem Sądu, dla prawnej oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie można ograniczyć się do wskazania powołanej w piśmie z dnia [...] kwietnia 1987r.podstawy prawnej, ale na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy powołana została prawidłowa podstawa prawna. W świetle tych materiałów, które znajdują się w aktach administracyjnych a to: 1/raportu skarżącego z dnia [...] lutego 1987r. adresowanego do Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnych w K. w którym zwraca się o wyrażenie zgody na przeniesienie go z dniem [...]maja 1987r. do służby w Zakładach Metalurgicznych "[...]" w T., a w przypadku braku zgody na przeniesienie służbowe zwraca się o zwolnienie ze służby, 2/pisma Głównego Inspektora Ochrony Przeciwpożarowej z dnia [...] marca 1987r., znak [...] adresowanego do Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnych w K. , w którym zwraca się o przekazanie w trybie art.28 ust.1 dekretu W. B. pełniącego służbę w Rejonowej Komendzie Straży Pożarnych w C. i równocześnie informuje, że zamierza go mianować na stanowisko oficera w Zakładach Metalurgicznych "[...]" w T. , 3/ pisma Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnych w K. z dnia [...] kwietnia 1987r. w którym organ podaje, że na podstawie art.32 ust.1 pkt 6 dekretu tj. własnej prośby zwalnia ze służby z dniem [...] maja 1987r. W. B. , ale równocześnie zwolnienie to określa jako porozumienie stron. Powołany art.32 ust.1 dekretu nie zawierał takiej podstawy zwolnienia ze służby jak porozumienie stron, w przypadku zajścia jednej z przesłanek określonych w art.32 ust.1 pkt 1-6 organ zobowiązany był zwolnić funkcjonariusza ze służby. Element porozumienia stron niewątpliwie bliższy jest rozwiązaniu zawartym w art. 28 ust.1 dekretu, zgodnie z którym funkcjonariusza można było na jego wniosek lub za jego zgodą przenieść na inne stanowisko służbowe lub do innej jednostki organizacyjnej ochrony przeciwpożarowej. Ponadto w piśmie z dnia [...] kwietnia 1987r. Komendant Wojewódzki Straży Pożarnych w K. podał, że z dniem [...] maja 1987r. przekazuje W. B. do dyspozycji Zakładów Metalurgicznych " [...] " w T. , zgodnie z wystąpieniem z dnia [...] marca 1987r. znak [...]. To zdanie w rzeczywistości wskazuje na charakter prawny decyzji podjętej przez Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnych w K. na wniosek W. B. , a której celem była zmiana stosunku służbowego W. B., a nie zwolnienie go ze służby. W przypadku zwolnienia ze służby w trybie art.32 ust.1 dekretu, Komendant Wojewódzki Straży Pożarnych nie miał by tytułu prawnego do przekazania byłego funkcjonariusza innej jednostce organizacyjnej ochrony przeciwpożarowej. Tak więc mimo formalnie powołanej w piśmie podstawy prawnej zawartej w art.32 ust.1 dekretu, to sama treść pisma jak i treść innych dokumentów wskazuje, że zamiarem stron była zmiana w stosunku służbowym uregulowana w art.28 ust.1 dekretu. Za taką prawną oceną stanu faktycznego przemawia również kolejny dokument, którym był wydany przez Głównego Inspektora Ochrony Przeciwpożarowej w Ministerstwie Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego, na podstawie art.2 ust.7 pkt 5 dekretu akt powołania W. B. na stanowisko oficera w Zakładach Metalurgicznych "[...] " w T. z dniem [...] maja 1987r. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem art.2 ust.7 pkt 5 dekretu, funkcjonariuszy na stanowiska oficerów w resortowych jednostkach organizacyjnych ochrony przeciwpożarowej powoływali główni inspektorzy ochrony przeciwpożarowej. Dokument ten jest potwierdzeniem i konsekwencją zarazem podjętych wcześniej kroków prawnych, które zmierzały do zmiany w stosunku służbowym W. B. i przeniesienie go do innej jednostki organizacyjnej ochrony przeciwpożarowej, a nie zwolnienie ze służby. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.