II SA/Kr 1756/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: NSA Izabela Dobosz AWSA Wojciech Jakimowicz ( spr. ) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2006 r. sprawy ze skargi D. P. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2003r. , nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. P. i J. W. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 17 czerwca 2003 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. P. i J. W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...] nakładającej na D. P. i J. W. obowiązek wykonania niżej wymienionych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku garażowego dwustanowiskowego o wymiarach w rzucie 5,40 m x 7,60 m realizowanego na działce nr ewid. [...] w M. przy ul. W. [...] do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie: - przedłożenie aktualnej mapy sytuacyjno- wysokościowej do celów projektowych w skali 1 : 500 z naniesionym budynkiem obejmującej swoim zasięgiem teren działki, na której się on znajduje oraz teren działek sąsiednich, - przedłożenie inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót, - przedłożenie opinii technicznej opracowanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie robot budowlanych w zakresie konstrukcyjno- budowlanym, oceniającej stan techniczny wykonanych robót budowlanych oraz ich zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej, - przedłożenie opisu technicznego robót budowlanych, które należy wykonać w celu zakończenia budowy przedmiotowego budynku, a w przypadku przewidzianych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę przedłożenia stosownego projektu budowlanego tych robót (elementy konstrukcyjne, przyłącza) opracowanego zgodnie z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr. 140, poz. 906), - przedłożenie dowodu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - wystąpienie z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie decyzji zezwalającej na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych w terminie do dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja podjęta została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Od decyzji tej odwołali się D. P. oraz J. W. stwierdzając, że koszty wykonania czynności nakazanych decyzją pierwszoinstancyjną przerastają możliwości finansowe odwołujących się. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w związku z pismem z dnia [...] marca 2003 r. Urzędu Gminy w M. przedstawiciele organu pierwszej instancji w dniu [...] marca 2003 r. dokonali kontroli na działce nr [...] w M. ul. W. [...]. Podczas kontroli ustalono, że na działce znajduje się garaż o wym. 5,40 x 7,60m murowany, parterowy z dachem o konstrukcji drewnianej pokryty eternitem. Budynek ten usytuowany jest przy wschodniej granicy działki i jest dobudowany bez własnej ściany do istniejącego murowanego budynku gospodarczego. Do zakończenia pozostało wykonanie wylewki, bram wjazdowych i ewentualnie instalacji elektrycznych. Podczas kontroli J. W. oświadczył, że wspólnie z D. P. jest inwestorem realizowanego garażu na podstawie zgłoszenia dokonanego w Urzędzie Gminy w M.. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że J. W. w dniu [...] października 2002 r. dokonał w Urzędzie Gminy w M. zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 35m2 na działce [...] w M., a zatem inwestorzy realizują obiekt niezgodnie ze zgłoszeniem. Wobec powyższego wydane zostało postanowienie z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...] nakazujące wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową budynku garażu, następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nałożono obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji stwierdzając, że organ pierwszej instancji ustalił bezspornie, że inwestorzy realizują obiekt niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem ponieważ przekroczone zostały parametry budynku, tj. powierzchnia zabudowy przekracza 35m2 (jest 41 m2) oraz rozpiętość konstrukcji również przekracza dopuszczalny wymiar 4,8m (jest 5,40m). Budowa takiego obiektu w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 wymagała pozwolenia na budowę. Zatem zasadnie organ pierwszej instancji działając na podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wydał decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określił termin wykonania tych czynności. Odpowiadając na zarzuty skarżących organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawy finansowe nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2003 r., znak: [...] złożyli D. P. i J. W. wnioskując o zalegalizowanie wybudowanego garażu dwustanowiskowego - wiaty na maszyny rolnicze z powodu niskiej szkodliwości czynu. Skarżący podnieśli, że budowa garażu była kosztowna, a obecnie nie stać ich na przebudowę obiektu. Podkreślili, że garaż wybudowano z niewielkim odstępstwem od parametrów wskazanych w zgłoszeniu, jest on niewidoczny od ulicy głównej i n ie stanowi zagrożenia dla użytkowników i osób postronnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wraz z jego argumentacją, odniósł się do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi D. P. i J. W. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2003 r, znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...] nakładającą na D. P. i J. W. obowiązek wykonania szeregu określonych w decyzji czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku garażowego dwustanowiskowego o wymiarach w rzucie 5,40m x 7,60 m realizowanego na działce nr ewid. [...] w M. przy ul. W. [...] do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz poprzedzające te rozstrzygnięcia postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). W ocenie sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji podjęte na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zostały wydane z naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz i ocen uregulowana została w art. 81 c Prawa budowlanego. Na jego podstawie organ administracji budowlanej, w drodze postanowienia, może nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów. Postanowienie, o którym mowa w tym przepisie, ma charakter dowodowy, co jest zgodne z zasadą wyrażoną w art. 123 k.p.a. Art. 51 Prawa budowlanego nie stanowi takiej podstawy. Zgodnie z jego brzmieniem nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów; ekspertyz i ocen nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych robót do stanu zgodnego z Prawem budowlanym może odbyć się przez nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, a nie przez dostarczenie dokumentów takich jak wymieniono w decyzjach organów obydwu instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2004 r., IV SA 74/03,LEX nr 148875). Przedmiotowe dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego, nakładając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na inwestorów obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, naruszyły zarówno art. 51, jak i art. 81c Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że jeżeli organ nałożył obowiązki dostarczenia dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to tym samym wyłączył dalsze możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy na podstawie tego przepisu, to jest możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Po raz drugi bowiem na podstawie tego przepisu organ nie może wydać już decyzji (por. wyrok WSA w warszawie z dnia 4 października 2004 r., IV SA 2050/03, LEX nr 160781). Dopiero po dostarczeniu przez inwestorów wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy mógł podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tegoż prawa. Wskazać wreszcie należy - w kontekście nałożonego na inwestorów obowiązku wystąpienia z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie decyzji zezwalającej na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych w terminie do dnia [...] lipca 2003 r. - że żaden przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane nie daje organom administracji publicznej uprawnienia do nakładania na inwestora obowiązku złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a zwłaszcza przepis art. 51 ust. 1 cyt. ustawy nie może być podstawą nałożenia na inwestora tego rodzaju obowiązku. Złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jest uzależnione wyłącznie od inicjatywy inwestora (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2004 r, IV SA 1884/03, LEX nr 164709). Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a i 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, póz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2003 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...]. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).