II SA/Kr 176/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 27 listopada 2014 r., znak: [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej J.Z. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia 3 września 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 104 § 1 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. P. ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego (w miejsce znajdującego się w trakcie budowy budynku gospodarczo-garażowego) na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony przez inwestora zawiera niezbędne informacje określone w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren posiada dostęp do drogi publicznej. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...] w miejscowości Z. wyznaczono obszar analizowany, którego granice zostały zaznaczone zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Po przeprowadzeniu analizy stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajdują się istniejące budynki mieszkalne i budynki gospodarczo garażowe. Planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację i uzupełnienie istniejącej zabudowy. Teren objęty decyzją spełnia wymogi stawiane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina [...] w obszarze wskazanym we wniosku nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od tej decyzji odwołanie wniosła J. Z. domagając się jej uchylenia. Podniosła, że budynek będący przedmiotem postępowania został już wybudowany, przy czym różni się on gabarytami i kubaturą od drugiego z budynków mieszkalnych wybudowanych na działce nr [...] w Z.. Wskazano, ze od strony działki nr [...] wybudowane zostało ogrodzenie, którego budowa poprzedzona była decyzją o warunkach zabudowy, a od strony działki nr [...], która również jest ogrodzona, brak jest decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 27 listopada 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 9 grudnia 2011 r. ustalił warunki zabudowy dla M. P. dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego, dwustanowiskowego z częścią gospodarczą na działce nr [...] w miejscowości Z.. Decyzja ta określała parametry techniczne inwestycji, ustalała linię zabudowy, a także określiła dojazd jako: dojazd istniejący z drogi gminnej - działka nr [...]. Na obecnym etapie przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr [...] w miejscowości Z.. Parametry budynku mieszkalnego odpowiadać mają parametrom budynku garażowo - gospodarczego, które już ustalone zostały wskazaną wyżej ostateczną decyzją. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie ustalenia analizy dotyczyły możliwości zlokalizowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejsce istniejącego już budynku garażowo - gospodarczego. Jak wyżej wskazano parametry techniczne tj.: wysokość budynku, ilość kondygnacji, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu oraz wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nie ulegają zmianie. Te parametry ustalone zostały decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 9 lutego 2011 r. Jeżeli chodzi natomiast o spełnienie warunku dotyczącego kontynuacji funkcji, to wskazać należy, iż ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że taka kontynuacja funkcji ma miejsce, bowiem w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne. Zatem zlokalizowanie kolejnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie będzie stało w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że prawdą jest, iż na działce nr [...] w Z. wybudowane są dwa budynki, z czego jeden pełni funkcje mieszkalne, drugi natomiast pierwotnie zaplanowany został jako gospodarczo - garażowy. Budynki te znajdują się w stanie wykończeniowym, co oznacza, iż z uwagi na brak zakończenia budowy nie jest dopuszczalnym wystąpienie o zmianę sposobu użytkowania, konieczne jest natomiast uzyskanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku. Skoro lokalizacja i gabaryty budynku nie ulęgną zmianie to celem prac budowlanych jest przystosowanie budynku do celów mieszkalnych. Posługiwanie się oznaczeniem działki: nr [...], nie jest w niniejszej sprawie uchybieniem. Z dołączonego do odwołania pisma Wójta Gminy [...] z dnia 10 września 2014r. wynika, iż uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. dotycząca zaliczenia dróg publicznych w województwie tarnowskim do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, która określała nr działki: [...] została sprostowana uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 2 grudnia 2009r. i obecnie oznaczenie nr działki to [...]. Natomiast jeżeli chodzi o sugestie, iż "SKO winno podjąć działania mające na celu wyprostowanie powyższego stanu i zawiadomienie z urzędu właściwych organów i instytucji", to wskazać należy, że kwestionowanie uchwał rady gminy pozostaje poza kompetencjami Kolegium. Prawidłowo zatem organ l instancji posługuje się nr [...], zamiast [...]. Kwestia lokalizacji ogrodzenia od strony drogi publicznej pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. Z. domagając się jej uchylenia. Podniosła, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie brali udziału wszyscy uczestnicy, co stanowi istotne uchybienie procesowe. Ponadto organy nie wzięły pod uwagę, że działki objęte wnioskiem leżą w obszarze Chronionego Krajobrazu Podgórza Ciężkowickiego. Skarżąca stwierdziła również, że organ poczynił błędne ustalenia dotyczące zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...], którą ustalano ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejsce znajdującego się w trakcie realizacji budynku gospodarczo-garażowego. Zdaniem organu z uwagi na fakt, iż budynek ten jest w fazie prac wykończeniowych,. koniecznym jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla realizacji tego obiektu a nie zachodzi konieczność wystąpienie o zmianę sposobu użytkowania. Skarga jest zasadna gdyż organy obu instancji dopuściły się licznych uchybień. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno- architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2). Analizę urbanistyczno–architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające podlegające merytorycznej ocenie organu. Tak więc merytorycznej ocenie organu podlega między innymi prawidłowość przyjętych przez urbanistę przesłanek, warunkujących ustalenia przez niego wielkości obszaru analizowanego, prawidłowość ustaleń w zakresie spełnienia przez inwestycję planowaną tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (kontynuacji funkcji, cech, wskaźników i parametrów zabudowy istniejącym w danym obszarze) oraz prawidłowość ustalenia parametrów nowej zabudowy. W sprawie rozpoznawanej przez sąd organy kontroli takiej nie przeprowadziły, gdyż analiza urbanistyczno-architektoniczna nie spełnia warunków by ustalenia o których mowa wyżej w oparciu o nią poczynić. W analizie tej urbanista nie podaje numerów działek na której istnieje zabudowa pozwalająca na ustalenie czy planowana inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa oraz parametrów nowej zabudowy. Załącznik graficzny analizy jest zupełnie nieczytelna i nie poddaje się jakiejkolwiek kontroli. Urbanista a za nim organy obu instancji przyjmują, iż skoro parametry zabudowy w zasadzie już zrealizowanej nie ulegają zmianie w stosunku do parametrów wyznaczonych przez wcześniejszą decyzję WZ, a wydaną w stosunku do budynku gospodarczo-garażowego, mogą nie przeprowadzać w zasadzie żadnej analizy – ograniczając się do ustaleniu braku zmian w stosunku do budynku już zrealizowanego. Sąd zwraca jednak uwagę, iż parametry te zostały wyznaczone dla budynku gospodarczo-garażowego a nie mieszkalnego. Tak więc w oparciu o tak sporządzoną analizę nie można wywieść czy w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne (a nie gospodarczo-garażowe) dla których inwestycja planowana będzie stanowiła kontynuację parametrów i wskaźników zabudowy. Wydanie prawidłowej decyzji powinno być zatem poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie, stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W myśl art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), a ponadto oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Realizacja tych zasad wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Postępowanie organów obu instancji w sposób oczywisty zasady te naruszyły, gdyż analiza nie daje podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego. Sąd zwraca też uwagę, na fakt, że organy nie ustaliły jednoznacznie na jakim etapie inwestycyjnym znajduje się budynek będącym przedmiotem postępowania. Organ I instancji podaje, że jest to stan surowy zamknięty a organ II instancji, że obiekt ten znajduje się na etapie prac wykończeniowych (przez prace wykończeniowe powszechnie uznaje się także tzw. biały montaż czy malowanie ścian). Zgodnie z przytoczonym wyżej art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Czym innym jest zatem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) a czym innym dla wykonania innych prac budowlanych (prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego - art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane). Czym innym w końcu jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany sposobu uszykowania obiektu. Brak ustalenia w tym zakresie także stanowi naruszenie wyżej wskazanych przepisów art. 7 i 77 K.p.a. Ponownie przeprowadzając postępowanie organy ustalą stan zawansowania przedmiotowego obiektu określając jednocześnie przedmiot postępowania. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winno być poprzedzone prawidłowo (tj. z uwzględnieniem uwag o których mowa wyżej) sporządzoną analizą urbanistyczno-architektoniczną. Z tych względów sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.