II SA/Kr 1760/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w sprawy ze skargi Heleny B., Jana B. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 24 sierpnia 1999 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - skargę oddala. Decyzją z dnia 29.06.1999 r., na podstawie art. 32 ust. 3, art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku inwestorów Heleny i Jana B. o wydanie pozwolenia na budowę, po sprawdzeniu przedłożonego projektu budowlanego w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1, Burmistrz P. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o funkcji składu narzędzi rolnych i płodów rolnych przewidzianego do realizacji na działce położonej w P. przy ul. P. 32, oznaczonej w ewidencji gruntów nr 99/4. W uzasadnieniu wskazano, postanowieniem z dnia 24.02.1998 r. nałożono na inwestorów obowiązek usunięcia stwierdzonych w projekcie budowlanym nieprawidłowości. W dniu 31.08.1998 r. przedłożony został poprawiony projekt budowlany. Decyzją z dnia 11.02.1999 r. projekt ten został zatwierdzony i udzielone zostało pozwolenie na budowę. Decyzja ta została następnie uchylona przez organ odwoławczy, który uznał, że inwestorzy nie posiadają prawnie zagwarantowanego dojazdu do działki, na której zamierzają realizować budynek gospodarczy. Zgodnie z par. 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działki budowlanej oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojazd od drogi publicznej. Oznacza to, że zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić po udokumentowaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością również do dojazdu. Inwestorzy wyrokiem z dnia 17.10.1990 r. (...) mają tymczasowo zabezpieczone prawo przejazdu i przechodu po działce nr 98 w P. Ponieważ Helena i Jan B. w zakreślonym przez organ terminie nie wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością /dojazdem/, orzeczono jak w decyzji. W odwołaniu od tej decyzji Helena i Jan B. zarzucili, że działką nr 98 stanowiącą drogę chodzą i jeżdżą od 1968 r. Posiadają postanowienie Sądu Rejonowego w P. wydane w sprawie (...), z którego wynika, że projektowana droga konieczna przebiega po działce nr 98 i, że wolno się budować na ich działce. Jedyny dojazd do nieruchomości odwołujących się biegnie po działce nr 98. Decyzją z dnia 24 sierpnia 1999 r. (...), na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, Wojewoda Świętokrzyski uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej powołanego w podstawie prawnej art. 32 ust. 3 prawa budowlanego i orzekł, że podstawę prawną stanowi art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał stanowisko organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że inwestorzy nie przedłożyli dokumentów jednoznacznie potwierdzających ich prawo do dysponowania działką nr 98 w sensie przejazdu oraz faktu toczącego się postępowania o ustanowienie drogi koniecznej po działce nr 98. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Helena i Jan B. podtrzymali zarzuty zgłoszone w odwołaniu. Ponownie oświadczyli, że mają zapewniony dojazd do ich budynków, z powołaniem się na wyrok z dnia 17.10.1990 r. wydany w sprawie (...) oraz postanowienie z dnia 17.06.1992 r. w sprawie (...). Do skargi dołączyli kserokopię wyroku z dnia 17.10.1990 r. wydanego w sprawie (...) o ochronę posiadania, w którym zakazano Feliksie M. naruszania posiadania prawa przejazdu i przechodu Jana i Heleny B. o szerokości 3,5 m na wschodniej części działki gruntu położonego w P. przy ul. P., poczynając od tejże ulicy w kierunku południowym do przerwy w ogrodzeniu płotu powodów. Skarżący przedłożyli również kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w J. z dnia 17.06.1992 r. (...), którym zawieszono postępowanie w sprawie z wniosku m.in. skarżących o ustanowienie służebności drogi koniecznej. W uzasadnieniu tego postanowienia podano m.in., że przebieg projektowanej służebności jest częściowo po gruncie Feliksy M. i częściowo po nieruchomości małżonków N. dla gruntu małżonków B. Nadto dołączyli skarżący postanowienie Sądu Rejonowego w J. z dnia 14.03.1994 r. (...), którym oddalony został wniosek Feliksy M. o zakazanie wykonywania prac budowlanych złożony w sprawie z wniosku małżonków N. i B. o ustanowienie drogi koniecznej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodając, że wyrok sądu z dnia 17.06.1990 r. "nie stanowi dowodu, że inwestorzy posiadają niepodważalne prawo do dysponowania działką nr 98 w sensie przejazdu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 /, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Treść art. 35 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji była następująca : przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1.1/ zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a/ miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b/ wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, c/ przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2/ kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3/ wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. 2. Właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5. 3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 i 2, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W kwestii sprawdzenia projektu budowlanego z przepisami technicznymi wchodzi tu w grę przede wszystkim treść przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/. W myśl par. 14 ust. 1 tych warunków "Do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m." Stosownie do treści art. 3 pkt 11 prawa budowlanego, przez pojęcie "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" - należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z kolei w myśl art. 32 ust. 4 prawa budowlanego, pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane wyłącznie temu, kto: 1/ złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2/ wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością należy oceniać według prawa cywilnego. Może ono wynikać zarówno z prawa własności i innych praw rzeczowych, jak i z umowy najmu lub dzierżawy bądź innych stosunków zobowiązaniowych, jeżeli wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane. O dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane można mówić ponadto wtedy, gdy nieruchomość ta ma prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej. Samo posiadanie dostępu do drogi w zakresie odpowiadającym służebności przejazdu nie spełnia warunku legitymowania się tytułem prawnym dotyczącym dostępu nieruchomości na której ma być realizowana inwestycja do drogi publicznej. Dlatego też nie może stanowić o prawnym tytule dostępu do drogi publicznej ani wyrok wydany w sprawie o ochronę posiadania, gdyż w takiej sprawie nie bada się prawa służebności przejazdu a jedynie fakt jej wykonywania, ani tym bardziej postanowienie o zawieszeniu postępowania o ustanowienie drogi koniecznej, gdzie w uzasadnieniu pisze się o projektowanym przebiegu drogi koniecznej, a służebności takiej jeszcze nie ustanowiono. Uznać więc należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dlatego też, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należało orzec jak w sentencji.