II SA/Kr 1764/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / WSA Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skargi Akademii [...] w K. na decyzję Wojewody z dnia 01 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Decyzją z 26 czerwca 2009 r. nr [...] na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603z późn. zm.) Prezydent Miasta K. orzekł: ← w pkt 1. o ustaleniu na rzecz Z.S. odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomości stanowiące część parceli l. kat. [...] oznaczonej jako l. kat. [...] o pow. 535 m2 b. gm. kat. Ł. i część parceli l. kat. [...] oznaczonej jako l. kat. [...] o pow. 564 m2 b. gm. kat. Ł. , będące obecnie częścią działek nr [...] , [...] , [...] , obr. [...] jedn. ewid. [...] o łącznej powierzchni 0,1018 ha, stanowiące wcześniej własność J.S. i wywłaszczone na rzecz Państwa na cele Akademii [...] w K. orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z 31 grudnia 1957 r. nr [...] , ← w pkt 2. o wypłacie ustalonego w pkt 1 odszkodowania w całości na rzecz Z.S. - spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu, reprezentującego Skarb Państwa. Powyższą decyzję zaskarżyła odwołaniem Akademia [...] w K. , wskutek czego Wojewoda [...] decyzją z 1 października 2009 r. znak [...] na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] szczegółowo opisał dotychczasowe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. Podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości stanowiące część parceli l. kat. [...] oznaczonej jako l. kat. [...] o pow. 535 m2 i część parceli l. kat. [...] oznaczonej jako l. kat. [...] o pow. 564 m2 b. gm. kat. Ł. - o łącznej powierzchni 0,1018 ha, będące obecnie częścią działek nr [...] , [...] , [...] , obr. [...] edn. ewid. [...] . Nieruchomości te stanowiły własność J.S. i objęte były Lwh [...] . Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z 31 grudnia 1957 r. nr [...] zostały one wywłaszczone na rzecz Państwa na cele Akademii [...] w K. Odszkodowanie ustala się obecnie na rzecz Z.S. - spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości Wojewoda podkreślił, iż przepis art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przyznaje uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczeń organu I instancji tylko stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a., a wiec osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Jeżeli odwołanie wniesie osoba, której przymiot strony nie przysługuje, organ II instancji zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Interes prawny określony w art. 28 k.p.a. ma charakter materialnoprawny. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda [...] wskazał, że stosunek prawny odszkodowania posiada odmienny charakter od stosunku prawnego wywłaszczenia. O ile stosunek prawny wywłaszczania stanowi typowy stosunek administracyjnoprawny oparty na nierównorzędności jego stron i uprawnieniu jednej strony do władczego kształtowania jego treści, to stosunek prawny odszkodowania nie charakteru administracyjnego. Sprawa odszkodowania na mocy art. 129 u.g.n. może być rozstrzygnięta łącznie ze sprawą wywłaszczenia nieruchomości w jednej decyzji lub w dwóch następujących po sobie postępowaniach i w dwóch odrębnych decyzjach o wywłaszczeniu i o odszkodowaniu. Stosownie do postanowień art. 113 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego i zobowiązanym do uiszczenia odszkodowania jest podmiot na rzecz którego następuje wywłaszczenie. Oznacza to, iż stosunek materialnoprawny powstaje pomiędzy wywłaszczonym a wywłaszczającym (Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego). Biorąc pod uwagę fakt, iż orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z 31 grudnia 1957 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Państwa (jedynie na cele Akademii [...] w K. ) nieruchomości należące do J.S. , a aktualnie prowadzone postępowanie w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. dotyczy ustalenia i wypłaty odszkodowania za te nieruchomości, stronami stosunku odszkodowawczego aktualnie pozostają jedynie spadkobierca byłej właścicielki oraz Skarb Państwa (obecnie reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. ) jako podmiot, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie i który będzie obecnie zobowiązany do zapłaty ustalonego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że Akademia [...] jest obecnie wieczystym użytkownikiem działki nr [...] jedn. ewid. [...] (co potwierdza odpis księgi wieczystej.....), właścicielem działki nr [...] jedn. ewid. [...] (co potwierdza odpis księgi wieczystej....), a w stosunku do działki [...] obr. [...] nie posiadają praw rzeczowych (co potwierdza odpis księgi wieczystej KR.....). Wskazane działki obecnie odpowiadają części wywłaszczonej parceli l. kat. [...] oznaczonej jako l. kat. [...] o pow. 535 m2 i część parceli l. kat. [...] oznaczonej jako l. kat. [...] . Ponieważ jednak to Skarb Państwa jako beneficjent wywłaszczenia jest podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, decyzja w przedmiocie odszkodowania nie będzie miała wpływu na interes prawny Akademii [...] w K. , a co za tym idzie podmiot ten nie może być uznany za stronę niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wśród aktualnie obowiązujących przepisów prawa w tym w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującej instytucję wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia z tego tytułu odszkodowania, brak jest przepisu, który przyznawałaby Akademii [...] w przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Wobec faktu złożenia odwołania przez podmiot niebędący stroną postępowania należało umorzyć postępowanie odwoławcze. W przypadku, bowiem uznania braku przez odwołującego legitymacji procesowej brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty i tym samym nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń odwołującego się z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego, w omawianym przypadku - z normami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Akademia [...] w K. , zarzucając jej naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w szczególności poprzez: 1) niezastosowanie art. 33 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, 2) błędne zastosowanie i złą wykładnię art. 27 powyższego dekretu, 3) niezastosowanie art. 2 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 powyższego dekretu, 4) niezastosowanie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 i 2 powyższego dekretu, 5) niezastosowanie art. 39 ust. 1 powyższego dekretu, 6) naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do zarzutów odwołania AGH, 7) naruszenie art. 107 § 1 - 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów i stanowiska AGH zawartego w piśmie z 9 lipca 2009 r. oraz brak odniesienia się do niego w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości należało umorzyć z innego powodu niż uczynił to skarżony organ, a mianowicie z powodu braku materialnoprawnej podstawy do orzekania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Zdaniem skarżącego artykuł 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie powołanej ustawy, a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. W ramach postępowania wywłaszczeniowego nie wszczęto skutecznie procedury ustalenia odszkodowania i uprawnienie to - zdaniem skarżącego - przedawniło się. Organ II instancji w sposób błędny przyjął, iż osoba prawna będąca stroną w postępowaniu wywłaszczeniowym traci przymiot strony po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej w dalszym ciągu postępowania mającego się zakończyć wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nietrafiony jest pogląd organu II instancji, iż postępowanie o wywłaszczenie jest innym postępowaniem niż postępowanie o ustalenie odszkodowania. Powyższy pogląd byłby zresztą sprzeczny z wyrokami sądów administracyjnych wydanych w sprawie. Skoro zaś AGH było i jest stroną w postępowaniu o wywłaszczenie wskazanej nieruchomości, to również przysługuje jej przymiot strony przy wydawaniu w ramach tego postępowania decyzji o ustaleniu odszkodowania, szczególnie, jeśli przepis prawa dawał jej możliwość wszczęcia tej procedury. AGH stroną w takim postępowaniu byłaby nie na podstawie ewentualnego swojego interesu prawnego, lecz na podstawie specjalnego przepisu prawa. W skarżonej decyzji organ II instancji błędnie uznał, iż przedmiotowa nieruchomość nie była wywłaszczona na rzecz AGH, lecz na rzecz Skarbu Państwa, przy czym nie rozróżnia (wg stanu na dzień wydawania decyzji wywłaszczeniowej) różnicy pomiędzy instytucją Skarbu Państwa, a instytucją państwową, za jaką była w tym czasie uznawana AGH. Powyższy błąd oparty jest na niezrozumieniu sposobu i podstawy funkcjonowania jednostek Państwowych (w tym AGH) do czasu wejścia w życie art. 128 kodeksu cywilnego. AGH wskazało, iż postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące ustalenia odszkodowania i jego wypłaty nie dotyczy jej interesu prawnego w sposób bezpośredni, lecz pośredni. Skarżona decyzja Prezydenta Miasta K. nie rozstrzyga wprost o jej prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na nie wskutek powiązania jej sytuacji prawnej z sytuacją prawną, jaka może wyniknąć dla niej w wyniku ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jako obecnemu właścicielowi terenów objętych postępowaniem AGH przysługuje status strony na podstawie m.in. kodeksu cywilnego, albowiem postępowanie dotyczy bezpośrednio jej własności oraz sposobu jej pozyskania. Ponadto strona skarżąca wskazała, że Wojewoda nie odniósł się do podnoszonego przez nią argumentu dotyczącego wykładni art. 130 ust. 1 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz do jej zastrzeżeń odnoszących się do operatu szacunkowego, który był podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Należy podkreślić, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie była zasadność umorzenia postępowania odwoławczego. Ocena tej kwestii sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Akademia [...] w K. miała przymiot strony w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest jedynie były właściciel lub jego spadkobierca oraz beneficjent wywłaszczenia tj. podmiot publicznoprawny, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło. W niniejszej sprawie wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, natomiast cel wywłaszczenia związany był z działalnością Akademii [...] w K. W tym zakresie Sąd całkowicie podziela ustalenia organu odwoławczego. Skarżący podniósł, że jest stroną postępowania o odszkodowanie "nie na podstawie ewentualnego swojego interesu prawnego, lecz na podstawie specjalnego przepisu prawa". Jednocześnie powołał się na tzw. prawo refleksowe, co oznacza, że przedmiotowe postępowanie administracyjne "nie dotyczy interesu prawnego AGH w sposób bezpośredni, lecz pośredni". Wreszcie strona skarżąca powołała się na to, że przysługuje jej status strony "na podstawie m.in. kodeksu cywilnego, albowiem postępowanie dotyczy bezpośrednio jej własności oraz sposobu jej pozyskania". Z taką argumentacją nie można się zgodzić. Decyzja Prezydenta Miasta K. ustala odszkodowanie na rzecz byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości i zobowiązuje do jego zapłaty Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. Trafnie Wojewoda [...] stwierdza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Państwa, a rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji wydane w oparciu o przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dotyczy wyłącznie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Stronami stosunku odszkodowawczego pozostają jedynie spadkobierca byłej właścicielki oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. zgodnie z art. 113 ust. 1 w zw. z art. 11 i art. 11a oraz art. 4 pkt 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie i który na podstawie decyzji z dnia 26 czerwca 2009 r. nr [...] jest zobowiązany do zapłaty ustalonego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania. Tak więc Akademia [...] , będąca obecnie wieczystym użytkownikiem działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] i właścicielem działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] , które to działki obecnie odpowiadają części wywłaszczonej parceli d. l. kat. [...] i części parceli d. l. kat. [...] nie jest stroną stosunku odszkodowawczego wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta K. Zatem decyzja wydana w przedmiotowej sprawie, dotycząca ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie będzie miała wpływu na interes prawny Akademii [...] , ani też nie zrodzi po jej stronie żadnych obowiązków. O ile AGH przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, to jej interes prawny był wówczas oczywisty. Słusznie występowała więc jako uczestnik postępowania na prawach strony, co nie znaczy, że również przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o ustalenie odszkodowania. Jest zasadnicza różnica dotycząca oceny interesu prawnego: w sprawie o wywłaszczenie taki interes AGH posiadała, gdyż wywłaszczenie miało nastąpić na cele związane z jej działalnością, natomiast w postępowaniu o ustalenie odszkodowania i jego wypłacie, jak wskazano wyżej, podmiot ten nie ma żadnego obiektywnego interesu prawnego. Interes taki nie wynika również z praw rzeczowych przysługujących stronie skarżącej na przedmiotowej nieruchomości. Skarżący zaś nie wskazał na czym miałby polegać jego "pośredni" interes prawny wynikający z tzw. prawa refleksowego. Zarzuty odnoszące się merytorycznie do rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K. o odszkodowaniu, dotyczące zasadności jego przyznania oraz wysokości odszkodowania, nie mieszczą się w zakresie kontroli sądowoadministracyjnej dokonywanej w niniejszej sprawie. Skoro bowiem organ odwoławczy uznał, że odwołanie wniesione od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 26 czerwca 2009 r. nr [...] nie pochodzi od strony postępowania, nie miał obowiązku rozstrzygać o zarzutach podniesionych w tymże odwołaniu i prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).