II SA/Kr 177/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 listopada 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2014 r., znak: [...] Prezydent Miasta nałożył na A. N. grzywnę w kwocie 500,00 zł z powodu niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 16 lipca 2014 r. i wezwał go do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenie postanowienia. Jednocześnie organ orzekł o obowiązku wniesienia przez A. N. opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 50,00 zł i wezwał do uiszczenia tej opłaty w terminie 7 dni. W uzasadnieniu podano, iż upomnieniem z dnia 10 czerwca 2014 r., znak [...] Pan A. N. został wezwany do niezwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z art. 64 ust. 1 oraz art. 65 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 Prawo wodne, polegającego na udrożnieniu rowu przebiegającego po działkach nr [...] i [...] obr. [...]. Pomimo otrzymania ww. upomnienia A. N. nie wykonał ciążącego na nim obowiązku co potwierdziła wizja lokalna przeprowadzona w dniu 10 lipca 2014 r. Wobec powyższego organ przystąpił do wszczęcia egzekucji celem spowodowania wykonania nakazu udrożnienia rowu. A. N. został doręczony tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 16 lipca 2014 r. W dniu 11 sierpnia 2014 r. przeprowadzono kolejną wizje lokalną na działkach nr [...], [...], [...] i [...] celem potwierdzenia wykonania obowiązku udrożnienia rowu. W czasie wizji stwierdzono, iż obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie został dobrowolnie wykonany - rów nadal pozostawał nieudrożniony. Zażalenie na przedmiotowe postanowienie złożył A. N. wskazując, iż postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie, zmierzające do udrożnienia rowu przebiegającego po działkach nr [...] i [...] obr. [...] nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami, jak również nie uwzględnia zasad racjonalnej gospodarki wodami. Żalący wskazał, iż w rejonie gdzie znajdują się działki strony, znajduje się duża ilość innych działek prywatnych jak również nieruchomości gminnych i Skarbu Państwa - na terenie których prowadzone są w sposób zorganizowany i kompleksowy roboty udrażniające rowy. Prace te prowadzą firmy specjalistyczne na zlecenie urzędu, dlatego też w ocenie Żalącego niemożliwym jest wykonanie robót ziemnych na objętych tytułami wykonawczymi działkach bez szczegółowych uzgodnień koordynacyjnych z pozostałymi wykonawcami udrożnień, gdyż sąsiednie tereny są położone wyżej niż działki należące do A. N. i spływająca woda natychmiast niszczy wykonaną pracę. W pierwszej kolejności, powinny zostać podjęte działania urzędu zmierzające do usystematyzowania i skoordynowania wszelkich robót prowadzonych w tym terenie, a dopiero następnie karani właściciele nieruchomości za ewentualne ich fragmentaryczne nie wykonanie. Powołując treść art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zarzucono organowi, iż nie została zbadana celowość zastosowania innego środka egzekucji, co przy sposobie i trybie wykonywania robót na terenie sąsiadującym z działkami A. N., jest możliwe i wykonalne. Podkreślono również, iż ze względu na wiek i stan zdrowia A. N. nie może osobiście wykonać robót ziemnych celem udrożnienia rowu zgodnie z nałożonym na niego obowiązkiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 10 listopada 2014 r. nr [...], na podstawie art. 15, art. 18, art. 20 § 1 ust. 2, art. 26 § 4, art. 119, art. 121, art. 122 i art. 125 i art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej upea) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy stwierdzając, iż A. N. nie wykonał obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego i celem przymuszenia do jego wykonania orzekł o nałożeniu stosownej grzywny, w wysokości adekwatnej do okoliczności sprawy. Środek egzekucyjny ma z jednej strony zapewnić efektywność egzekucji, a z drugiej -powinien być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Stosownie do tego, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, organ winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także ustawowe granice wymierzanej grzywny. W ocenie Kolegium nałożona grzywna w wysokości 500,00 zł jest zbliżona do dolnej granicy zagrożenia, gdyż w myśl art. 121 § 2 upea wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć jednorazowo kwoty 10 000,00 zł. Równocześnie jest ona w ocenie Kolegium wystarczająco dotkliwa dla zobowiązanego, zwłaszcza jako pierwszy zastosowany środek egzekucyjny, a jej wysokość jest przy tym adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku. Postępowanie dotyczące udrożnienia rowu na działkach nr [...] i [...] toczy się od końca 2013 r. Jednakże do dnia wystawienia tytułu wykonawczego obowiązek doprowadzenia rowu do stanu zapewniającego swobodne odprowadzanie wód odpadowych z okolicznego terenu i utrzymywania takiego stanu na bieżąco nie został wykonany. Zobowiązany uchylał się od realizacji ciążącego na nim obowiązku, pomimo wystosowywanych do niego pism i upomnień. Powyższe uzasadniało zdaniem Kolegium zastosowanie grzywny celem przymuszenia. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem, iż nie zbadano celowości zastosowania innego środka egzekucji. W przypadku zastosowania "innego środka egzekucji" tj. wykonania zastępczego, zobowiązany do udrożnienia rowu zostałby zgodnie z art. 127 i 133 § 1 upea, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. W ocenie Kolegium, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku niepieniężnego (wykonanie udrożnienia rowu) zasadnym w pierwszej kolejności było zastosowanie grzywny w celu przymuszenia. Sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze, powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. W ocenie Kolegium, wykonanie nałożonego obowiązku mogło/może zostać spełnione przez A. N. jeżeli nawet nie osobiście to przy pomocy innych podmiotów lub chociażby W. N., będącego współwłaścicielem działek jak i synem A. N.. Jak wskazano w zażaleniu wykonanie obowiązku przez W. N. "jest teoretycznie możliwe do wykonania". Niemniej jednak strona ciążącego na niej obowiązku nie wykonywała i nie wykonuje wskazując na niecelowość wykonania udrożnienia rowu w sytuacji braku koordynacji i poczynienia uzgodnień z innymi właścicielami nieruchomości, na których ciąży podobny obowiązek. Brak podjęcia działań ze strony zobowiązanego spowodowało, iż koniecznym stało się podjęcie kroków "przymuszających" przez organ celem wykonania ciążącego na A. N. obowiązku. Nałożona grzywna nie ma charakteru sankcji karnej, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. To od zobowiązanego zależy zatem czy wykonany zostanie nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył A. N. podnosząc naruszenie prawa, a w szczególności art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 62 i art. 64 ust. 1 i art. 65 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, podanego w tytule wykonawczym z powodu niespełnienia przesłanek do ich zastosowania. W ocenie skarżącego na jego działkach znajdują się podmokłe fragmenty stanowiące części składowe nieruchomości. Nadto obniżenie terenu na spornych działkach wskazuje, iż wody będą zawsze na nie spływać, a organy nie przedstawiły kompleksowego rozwiązania tego problemu, lecz nałożyły obowiązek, który nie doprowadzi do poprawy sytuacji. Nadto skarżący wskazał na wiek i chorobę, które uniemożliwiają wykonanie obowiązku co organ pominął. Skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Wniesienie skargi skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, przy czym z innego powodu, niż podniesione w skardze. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Zgodnie natomiast z treścią obowiązującego od dnia 18 marca 2011 r. art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. W przedmiotowym wypadku egzekwowany obowiązek polega na udrożnieniu rowu przebiegającego po działkach skarżącego, którego zły stan (niedrożność spowodowana przez zarośnięcie roślinnością) powoduje zalewanie sąsiednich nieruchomości. Uwzględniając treść przytoczonego art. 64b prawa wodnego, okoliczności faktyczne sprawy oraz fakt, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt. 19a prawa wodnego rów melioracyjny jest urządzeniem wodnym, egzekwowany obowiązek powinien wynikać z decyzji wydanej na podstawie art. 64b prawa wodnego, w której organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, nakazałby stosownie do okoliczności sprawy, przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych, egzekwowany obowiązek nie wynika z żadnej decyzji, która w ogóle nie była w sprawie wydana. W tytule wykonawczym (k. 56 akt administracyjnych), w rubryce "podstawa prawna obowiązku" wskazano pismo z dnia 12.12.2013 roku nr [...]. Pismo to (k. 25 akt administracyjnych) nie spełnia wymogów aktu administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna, nie zostało nawet sporządzone przez organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego i ma jedynie charakter informacyjno zobowiązujący. Z powyższego wynika, że organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne i m.in. wydał zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, mimo że egzekwowany obowiązek wbrew wymogom prawnym nie wynika z decyzji administracyjnej. Zaskarżone postanowienie jest z powyższych przyczyn wadliwe, co skutkuje jego uchyleniem, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a.