II SA/Kr 177/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Limanowej na uchwałę nr XX/117/17 Rady Gminy Łukowica z dnia 6 marca 2017 r. w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łukowica w 2017 r." stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Limanowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XX/117/17 Rady Gminy Łukowica z dnia 6 marca 2017 r. w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Łukowica w 2017 r.". Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a to art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017, poz. 1840) poprzez zaniechanie wskazania w załączniku do uchwały nr XX/117/17 Rady Gminy Łukowica ← konkretnego (wraz z podaniem dokładnej nazwy i adresu) schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, ← konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, ← konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, ← konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadania związane z usypianiem ślepych miotów. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. W załączniku do uchwały stanowiącym "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łukowica w 2017 roku" Rada Gminy Łukowica zawarła w § 1 postanowienia, z których jedynie ogólnie wynika, iż zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt jest realizowane poprzez odławianie bezdomnych zwierząt przez uprawnione podmioty, bez wskazania nazwy podmiotu, umieszczanie bezdomnych zwierząt w schronisku dla zwierząt, bez podania nazwy i adresu konkretnego schroniska. W tym samym paragrafie zawarto postanowienia, z których jedynie ogólnie wynika, iż Gmina realizuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt na zasadach ustalonych w zawartej umowie bez podania nazwy i adresu konkretnego schroniska, jak również ogólnie podano, iż usypianie ślepych miotów bezdomnych zwierząt realizuje lekarz weterynarii, bez określenia konkretnego schroniska, które miałoby ten obowiązek realizować. Przedmiotowa uchwała w zakresie, w jakim nie konkretyzuje schroniska zapewniającego opiekę bezdomnym zwierzętom, podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, schroniska dla zwierząt, które realizuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt, podmiotu realizującego obowiązek usypiania ślepych miotów, jest sprzeczna z prawem. Zgodnie z obowiązująca linią orzeczniczą program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające faktyczną realizację ujętych w nim zadań, a nie tylko deklaracje oraz regulacje pozorujące przez rade gminy wykonanie programu. Radni powinni określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały. Za taką oceną przemawiają sformułowania, którymi posługuje się art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Określenia takie: "zapewnienie...miejsca", "wskazanie", zapewnienie (...) opieki, niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają. Są to normy o charakterze iuris cogentis ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. Ustalenie w programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiające ślepe mioty, gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich jak i wskazanie danych konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ma również istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą się znaleźć w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Powyższe ponadto ma służyć zapewnieniu skutecznej realizacji programu, dla którego ustawa przewiduje krótki, bo roczny termin jego obowiązywania. Brak takich obligatoryjnych elementów stanowi o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11 ustawy o ochronie zwierząt. Zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa materialnego a to art. 11 a ust 2 pkt 1,3.4.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o ochronie zwierząt W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie oraz o odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu pisma podniesiono, że organ nadzoru w stosunku do zaskarżonej uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, w związku z tym uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. W ocenie organu skarga jest bezzasadna. Zaskarżona uchwała w żaden istotny sposób nie narusza przepisów prawa materialnego, a to art. 11 a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6 ustawy z dnia 21.08.1997r. o ochronie zwierząt. W załączniku do uchwały stanowiącym "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łukowica w 2017 roku" wskazano, że zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt jest realizowane poprzez odławianie bezdomnych zwierząt przez uprawnione podmioty, a także, iż umieszczanie bezdomnych zwierząt odbywa się w schronisku dla zwierząt. W uchwale wskazano także, iż Gmina realizuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt na zasadach określonych w zawartej umowie, a także iż usypianie ślepych miotów realizuje lekarz weterynarii. Jak wynika z treści skargi to skarżący powołuje się tylko ogólnie na naruszenia uchwały bez podania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony i wskazuje, że zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające faktyczną realizację ujętych w nim zadań. Tymczasem skarżący nie podaje w treści skargi konkretnych wyroków, które miałyby nakładać na Radę Gminy obowiązek konkretyzacji czy to schroniska dla bezdomnych zwierząt, czy też innych obowiązków które wedle skarżącego powinny być zawarte. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie zważył, co następuje: Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA w Warszawie: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie, jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44) . Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają, zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może, bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Takie też stanowisko prezentowane jest w WSA w Krakowie np. wyrok sygn. II SA/Kr 221/16, II SA/Kr 105/16, II SA/Kr 153/16, II SA/Kr 398/16. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1840, ze zm.). Stanowi on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Z powyższego wynika, zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywny określony został w ust. 3 i 3a. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Zasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6 przez ogólnikowość postanowień i nieuregulowanie w treści uchwały wszystkich obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a w szczególności poprzez zaniechanie wskazania: ← konkretnego schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, ← konkretnego podmiotu uprawnionego do odławiania zwierząt i usypiania ślepych miotów, ← konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 (publ. Lex/el.) wskazano, że dla zrealizowania zadań gminy w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami konieczne jest m.in. zapewnienie takim zwierzętom, w razie ich odławiania, miejsca w schronisku, zapewnienie obligatoryjnej kastracji lub sterylizacji w schronisku dla zwierząt, usypianie ślepych miotów. Zdaniem NSA wymóg "zapewnienia" bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt może być spełniony tylko w sytuacji, gdy takie schronisko już na tym etapie uchwalania programu istnieje i jest to schronisko konkretne, jednoznacznie oznaczone. Tak oznaczonemu schronisku można w programie powierzyć realizowanie określonych w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 zadań. Brak wskazania w uchwalonym programie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań narusza powołane wyżej przepisy ustawy. Całkowicie podzielając te rozważania należy wskazać, że już na etapie podejmowania uchwały rada gminy powinna określić schronisko, w którym będą umieszczane bezdomne zwierzęta oraz dokonywana ich sterylizacja bądź kastracja, jak również wskazać podmiot zajmujący się odławianiem bezdomnych zwierząt i usypianiem ślepych miotów. Tymczasem w zaskarżonej uchwale jedynie ogólnie wskazano, że obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt bezdomnych z terenu gminy będzie wykonywana w ramach podpisanej umowy z lekarzem weterynarii (§ 5 załącznika do uchwały), tak samo w § 8 uregulowano kwestię usypiania ślepych miotów. W ogóle nie wskazano, kto ma się zajmować odławianiem bezdomnych zwierząt, stwierdzając jedynie, że będzie ono się odbywało z równoczesnym znajdowaniem schronisk dla bezdomnych zwierząt i w oparciu o umowę przekazywanie zwierząt do schroniska, które nie zostały adoptowane (§ 3 załącznika do uchwały). Również schronisko nie zostało określone w sposób konkretny. To na etapie opracowywania projektu uchwały wójt winien zawrzeć stosowną umowę ze schroniskiem, lekarzem weterynarii oraz podmiotem zajmującym się odławianiem bezdomnych zwierząt – które to podmioty po uchwaleniu planu będą realizować powierzone im w uchwale zadania, a nie odwoływać się w programie do nieokreślonej przyszłej umowy. W sytuacji, w której umowa taka nie zostałaby zawarta, zadania te nie byłoby możliwe do zrealizowania. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania, co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Powyższe, w ocenie Sądu, w sposób istotny narusza wskazane powyżej przepis ustawy, bowiem wymóg zapewnienia opieki może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy istnieją i są wskazane w programie konkretne podmioty realizujące zadania wynikające z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. W konkluzji stwierdzić należy, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Organ jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta, bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej argumenty i charakter stwierdzonych uchybień należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości - na podstawie art. 147 p.p.s.a.