II SA/Kr 1773/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Grażyna Firek ( spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu zmian dotyczących obiektu gospodarczo składowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. P. kwotę 10 zł. ( dziesięć złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania. IISA/Kr 1773/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] października 2002 r. znak: [...] na podstawie art.80 ust.2 pkt 1, art.81 ust 2, art. 83 ust.1 i art.51 ust.1 pkt 2 i w zw. z art. 51 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. z 2000 r. - Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. - Dz.U. Nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. po rozpatrzeniu sprawy przebudowy obiektu gospodarczo-składowego na działce nr ew. [...] w obr. [...] położonej w Z. przy ul. K. bez pozwolenia na budowę nałożył na inwestora i właściciela w/w działki W. P. obowiązek przedłożenia projektu zmian, wyburzeń i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia [...] grudnia 2002 r. oraz wskazał , że projekt ten należy opieczętować i uzgodnić z Burmistrzem Miasta Z. w zakresie zgodności z ustaleniami m.p.o. (jako zał. do opinii), a także pouczył, że w razie niewykonania nałożonego obowiązku będzie uprawnionym do nakazania w drodze decyzji zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki przedmiotowego obiektu lub jego części. W jej uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że na w/wymienionej działce istnieje obiekt o konstrukcji szkieletowej z elementów stalowych i wym. w rzucie 2,76 x 4,30 m oraz wysokości do okapu 2,00 m, którego dach jest jednospadowy, kryty blachą ocynkowaną, który wg oświadczenia inwestora i sąsiadów powstał przed rokiem 1990 i co do którego nie udało się ustalić w którym roku obiekt został przebudowany, ale ustalono , że przebudowa została zakończona po roku 1994. Organ podkreślił, że okolicznością nie budzącą wątpliwości był fakt, iż w miejscu obecnego budynku, znajdował się obiekt prawdopodobnie o innych wymiarach (nieco mniejszych), co musiało skutkować uznaniem , że przedmiotowy obiekt nie podlega rozbiórce z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, skoro nie jest obiektem nowym, a jedynie został przebudowany i dlatego postanowieniem znak [...] z dnia [...].05.2001r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej przedmiotowego budynku garażu, opinii konstrukcyjnej o stanie technicznym garażu oraz inwentaryzacji geodezyjnej usytuowania obiektów z podaniem ich odległości od granic działki, które inwestor przedłożył. Jednakże Burmistrz Miasta Z. stwierdził w piśmie znak: [...] z dnia [...].09.2001r, że zinwentaryzowane obiekty na działce nr ew. [...] w obr. [...] nie są zgodne z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., a ponadto obiekty te nie spełniają warunków określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji , zd. organu, nałożenie obowiązku w oparciu o cyt. przepis art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stało się konieczne. W odwołaniu od powyższej decyzji I. M. domagała się jej uchylenia zarzucając, że przedmiotowy obiekt został powiększony w latach 1995-1996, a istniejący uprzednio barak zgodnie z prawem budowlanym winien ulec likwidacji. Zarzuciła również, że obiekt ten został wybudowany na zewnętrznej krawędzi drogi i jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołująca się podkreśliła, że przedmiotowy obiekt , jak i inne znajdujące się na działce nr [...] są samowolami budowlanymi oraz , że inwestor posługuje się mapami, które nie odpowiadają stanowi faktycznemu zarówno w zakresie granic działek nr [...] i nr [...] , zabudowy działki nr [...] jak i odległości od granic. Decyzją z dnia 30 maja 2003 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. - Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 106 poz. 1126 z późn.zm.) po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy, po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanej decyzji dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że organ ten nie uczynił zadość przepisom Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja nakładająca na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązek przedłożenia projektu zmian, wyburzeń i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem jest nieprawidłowa, gdyż z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, iż inwestor dokonał po roku 1994, bez wymaganego pozwolenia na budowę, przebudowy obiektu gospodarczo-składowego, który został wybudowany pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. także bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przebudowa obiektu stanowi budowę, którą można rozpocząć, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a której brak skutkuje uznaniem wykonanych robót za tzw. "samowolę budowlaną" w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane ze wszystkimi skutkami prawnymi wynikającymi z tej oceny. Bezpodstawnie, zatem organ I instancji, zd. organu odwoławczego, przyjął, że skoro w miejscu obecnego budynku, znajdował się obiekt prawdopodobnie o innych wymiarach (nieco mniejszych) to nie podlega on rozbiórce z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Konkludując organ II instancji stwierdził, że w przypadku wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu, niezgodnie z prawem, w tym przypadku bez pozwolenia na budowę, doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a zatem zaskarżona decyzja organu I instancji, nakładająca na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 obowiązek przedłożenia projektu zmian, wyburzeń i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jest nieprawidłowa z uwagi na błędne zakwalifikowanie przedmiotu sprawy i zastosowanie niewłaściwego trybu postępowania i dlatego w myśl art. 138 § 2 Kpa podlegała uchyleniu w całości i sprawa podlegała przekazaniu do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie W. P. zarzucił, że brak ostatecznych i jednoznacznych decyzji uniemożliwia mu od trzech lat przeprowadzenie bardzo istotnych prac tj. ocieplenia budynku i zabudowy tarasu oraz uporządkowania spornych spraw dotyczących posesji stanowiącej jego własność. Skarżący podkreślił, że obiekty: gospodarczo-garażowy oraz gospodarczo-składowy są obiektami pozostałymi z czasów budowy tj. lat 1970-1980, które przed rokiem 1994 zostały częściowo przebudowane /wymiana elementów zgniłych/ oraz zamontowane zostały w nich drzwi uchylne. Zd. skarżącego okoliczności te potwierdzają zgromadzone dowody tj. dokumentacja zdjęciowa oraz notatki kontroli PINB, zeznania świadków oraz zeznania jego samego. Skarżący wskazał także, iż trudności w załatwieniu przedmiotowej sprawy, jak i innych spraw dotyczących obiektu gospodarczo-składowego, ogrodzenia stałego działki oraz wykonania ogrodzenia pełnego z desek na istniejącym ogrodzeniu z siatki pomiędzy działką nr [...] i nr [...] wynikają z pomówień, odwołań oraz niewłaściwego przedstawiania istotnych szczegółów przez I. M.. Skarżący zarzucił również, że nie są egzekwowane sprawy dotyczące istotnego naruszenia przepisów, a mianowicie samowoli budowlanej tj. garażu wykonanego przez I. M. oraz postawienie przez nią ogrodzenia stałego wzdłuż ul.K.. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i przytoczył raz jeszcze argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr 153 poz.1270 ze zm./ Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi /art. 134 ustawy/. Skarga jest uzasadniona, ale z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, zasadą bowiem jest orzekanie co do istoty sprawy i kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od tej zasady nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138§2 KPA jest uzasadnione w przypadku stwierdzenia , że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części , przy czym w uzasadnieniu takiej decyzji należy określić co ma składać się na takie postępowanie , a nadto organ jest zobowiązany do wykazania dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 KPA. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził , że prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż przebudowa przedmiotowego obiektu gospodarczo-składowego bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną , a zatem w sprawie winien mieć zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie nałożenie obowiązków na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 tej ustawy i dlatego zd. tego organu z uwagi na błędne zakwalifikowanie przedmiotu sprawy i zastosowanie niewłaściwego trybu postępowania w myśl art. 138§2 KPA zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu i sprawa podlegała przekazaniu do ponownego rozpoznania przez organ I instancji , gdyż zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ nie wskazał co ma składać się na to postępowanie wyjaśniające , nie wykazał także dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie tego postępowania , skoro organ widział taką potrzebę, w trybie art. 136 KPA. Tymczasem postępowanie od początku toczyło się w sprawie "przebudowy obiektu gospodarczo-składowego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. K. w Z. – bez wymaganego pozwolenia na budowę", organ I instancji przeprowadził dowody, których ocena zgodnie z zasadą z art. 80 KPA daje możliwości dokonania ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i w takiej sytuacji organ odwoławczy miał obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, a skoro wydał decyzję kasacyjną to naruszył zasadę z art. 138§2 KPA , które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Sąd oddalił wniosek dowodowy zgłoszony przy piśmie z dnia [...] marca 2006 r. przez I. M., uznając, że zgłoszone dowody z dokumentów nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości /art.106§3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. cyt. wyżej/. Mając na uwadze przytoczone okoliczności Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na zasadzie art. 145§1 pkt 1/c/ cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., na zasadzie art.152 cyt. ustawy Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku ,a na zasadzie art. 200 tej ustawy orzekł jak w pkt III sentencji wyroku.