II SA/Kr 178/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi S. C. na zarządzenie Dyrektora Pienińskiego Parku Narodowego z dnia 6 lipca 2023 r., nr 8/2023 w przedmiocie regulaminu dla zwiedzających oraz opłaty za udostępnianie Parku Narodowego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić S. C. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. II SA/Kr 178/24 UZASADNIENIE Zarządzeniem nr 4/2021 Dyrektora Pienińskiego Parku Narodowego z dnia 15 marca 2021 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu dla zwiedzających oraz opłat za udostępnianie parku narodowego – wydanym na podstawie art. 8e ust. 1, art. 12 ust. 3 i 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55) – ustalono zasady pobierania opłat i ich wysokości za udostępnienie niektórych obszarów i obiektów Pienińskiego Parku Narodowego (załącznik nr 2). Pismem z dnia 2 stycznia 2024 r. S. C. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której wniósł o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia w części stanowiącej załącznik nr 2 oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym uiszczonego wpisu od skargi. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 12 ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 4 w zw. z art. 12 ust. 10 u.o.p. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się we wprowadzeniu zarządzenia Nr 8/2023 Dyrektora Pienińskiego Parku Narodowego z 6 dnia lipca 2023 r. w sprawie zmiany zarządzenia Nr 4/2021 wprowadzającego nowy załącznik nr 2 – z przekroczeniem granic zawartego w art. 12 ust. 3 i ust. 4 u.o.p. szczegółowego upoważnienia ustawowego do wprowadzania aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego – i wprowadzeniu opłat za udostępnienie parku narodowego bez ustawowego upoważnienia, podczas gdy wprowadzenie opłat za wstęp do parku narodowego lub na niektóre jego obszary oraz za udostępnianie parku narodowego lub niektórych jego obszarów możliwe jest jedynie w przypadku parków narodowych wymienionych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 12 ust. 10 ust. 1 u.o.p.; 2) art. 12 ust. 3 u.o.p. przez błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, iż przyznaje on Dyrektorowi Pienińskiego PN możliwość wprowadzania opłat za udostępnienie PPN, podczas gdy możliwość zastosowania tego przepisu przyznana została jedynie dyrektorom parków narodowych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie parków narodowych lub niektórych ich obszarów, gdzie za wstęp pobiera się opłaty; 3) art. 12 ust. 10 u.o.p. przez niezastosowanie i wydanie zarządzenia, podczas gdy przepis ten przyznał możliwość opłat za wstęp do parków narodowych lub niektórych jego obszarów jedynie jedenastu parkom narodowym, wśród których brak jest Pienińskiego PN; 4) § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 maja 1996 r. w sprawie Pienińskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1996 r. nr 64 poz. 307) przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że Pieniński PN zarządza nieruchomościami Skarbu Państwa stanowiącymi rzekę Dunajec, podczas gdy z § 3 rozporządzenia jasno wynika, że zarząd nad rzeką Dunajec nie przeszedł do kompetencji Pienińskiego PN. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżone zarządzenie ma wpływ na jego sferę majątkową i osłabia jego konkurencyjność, bo jest mieszkańcem województwa małopolskiego, który często spędza czas wolny na terenie Pienińskiego PN oraz prowadzi działalność gospodarczą polegającą na przewozie osób pontonami w ramach spływu Dunajcem, a jest wzywany do kupowania turystom biletów za udostępnienie szlaku wodnego w Przełomie Dunajca. Wielokrotne apele skarżącego nie doprowadziły do zaniechania praktyki pobierania opłat, która w jego ocenie pozbawiona jest podstawy prawnej. Skarżący wskazał, że nie sposób zgodzić się z argumentacją zawartą w odpowiedzi z dnia 6 lipca 2023 r. na wezwanie do zaprzestania działania bez podstawy prawnej, albowiem rolą skarżącego nie jest występowanie do ustawodawcy, natomiast konieczność pozyskiwania środków na utrzymanie nie uzasadnia działania niezgodnego z prawem. Skarżący podkreślił, że legalność określenia opłat w – przewidzianej w art. 8e ust. 1 u.o.p. – formie zarządzenia dyrektora parku narodowego, tj. organu państwowej osoby prawnej, w ogóle budzi poważne wątpliwości, bo nie jest to powszechnie obowiązujący akt prawa miejscowego. Zarządzenie dyrektora parku narodowego nie może wiązać wszystkich, którzy znajdują się na terenie parku narodowego, jako akt wewnętrznie konkretyzujący reżim parku narodowego, bo akty tego typu kreują prawa i obowiązki osób znajdujących się w zależności od organu wydającego (zakładowej, służbowej, organizacyjnej), a nie prawa i obowiązki obywateli, którzy zaledwie stykają się ze jego strukturami. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Pienińskiego PN wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniósł, że skarga jest spóźniona (art. 53 § 2 p.p.s.a.), a zaskarżone zarządzenie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Podstawy prawne zarządzenia i przedmiot jego regulacji wskazują, że zarządzenie realizuje zadania określone w planie ochrony dla Pienińskiego PN (Dz.U. 2014 poz. 1010) oraz ma charakter porządkowy i organizacyjny, a tym samym nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej określonej w art. 1 k.p.a. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi podniósł, że na podstawie art. 12 ust. 2 u.o.p. w planie ochrony dla Pienińskiego PN rzeka Dunajec została wyznaczona jako obszar udostępniony do zwiedzania, natomiast na podstawie art. 12 ust. 3 i ust. 4 u.o.p. wydano zarządzenie określające m.in. obowiązek wnoszenia opłaty w formie biletu za udostępnienie szlaku wodnego w Przełomie Dunajca, a nie – jak błędnie przyjmuje skarżący – za wstęp do parku lub niektórych jego obszarów. "Wstęp do parku narodowego" (art. 5 pkt 26 u.o.p.) i "udostępnianie" (art. 5 ust. 22 u.o.p.) to dwie różne formy korzystania z zasobów przyrodniczych i krajobrazowych, a rozróżnienie to znajduje wyraz w treści art. 12 ust. 3 i ust. 4 u.o.p., dając dyrektorowi parku autonomiczną możliwość wprowadzenia opłat i ustalania ich wysokości z tytułu udostępnienia obszarów wskazanych w planie ochrony. Poza tym na możliwość pobierania opłat za wstęp do – niewymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska – parków narodowych lub na niektóre ich obszary wskazuje komentarz Danieckiej i Radeckiego z 2023 r. do art. 12 u.o.p. Na koniec podniósł, że obszar obejmujący rzekę Dunajec stanowi część Pienińskiego PN (co wynika z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 maja 1996 r. w sprawie Pienińskiego Parku Narodowego), park narodowy jako forma ochrony przyrody nie ma związku z tytułem prawnym do obszarów położonych w jego granicach (o czym świadczy art. 12 ust. 3 u.o.p., który nie uzależnia pobierania opłat od tytułu władania), natomiast Pieniński PN uzyskał z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego rzeki Dunajec na odcinku działki nr [...] stanowiącej fragment szlaku wodnego w Przełomie Dunajca (co wynika z decyzji nr 2 Wojewody Małopolskiego z dnia 26 listopada 2019 r., znak: WS-V.752.1.772.2013.CA). Pismem z dnia 20 lutego 2024 r. organ powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2024 r. (III OSK 3157/23). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozpoznanie skargi jest poprzedzone badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W niniejszym przypadku Sąd uznał, że skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna z powodu niepodlegania kognicji sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należało zauważyć, że skarżący w skardze powołał się na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: P.p.s.a.), tzn. uznaje, że zaskarżone zarządzenie należy do innych niż określone w pkt 1-3 (decyzje administracyjne i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym miejscu należy wyjaśnić, że powyższa kwalifikacja nie jest prawidłowa. Przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na powołanej podstawie mogą być akty lub czynności, które po pierwsze nie są decyzjami ani postanowieniami, po drugie mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi. Po trzecie, są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego. Po czwarte, mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy). Po piąte, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz po szóste, podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13). Za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, który podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie można uznać zaskarżonego zarządzenia dyrektora parku narodowego. Akt ten nie ma bowiem charakteru indywidualnego, ponieważ nie jest skierowany do indywidualnego podmiotu. Jest skierowany do wszystkich przebywających lub mogących przebywać na terenie Parku Narodowego. Brak tej konstytutywnej cechy oznacza, że zaskarżone zarządzenie nie mogło zostać zakwalifikowane jako akt z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zaskarżone zarządzenie ma bowiem charakter generalny. Z tej perspektywy należało rozważyć, czy zaskarżone zarządzenie mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Powyższy problem był przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego stanowisko w tym zakresie Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela. Jak wskazał NSA w postanowieniu z 9 stycznia 2024 r. sygn. III OSK 3157/23, kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy dyrektor parku narodowego może zostać uznany za terenowy organ administracji rządowej. Tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest przyjęcie, że wydane przez niego zarządzenie jest aktem prawa miejscowego podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 5 P.p.s.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dyrektor parku narodowego jest organem administracji, a konkretnie organem ochrony przyrody, który jest właściwy do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych z zakresu ochrony przyrody. Nie jest jednak tak, że pojęcia terenowego organu administracji rządowej oraz organu ochrony przyrody mają charakter synonimiczny. W obecnym stanie prawnym terenowe organy administracji rządowej, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. to organy administracji rządowej na obszarze województwa w rozumieniu art. 2 pkt 1–3 i art. 51–58 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Są nimi wojewodowie, organy rządowej administracji zespolonej w województwie oraz organy niezespolonej administracji rządowej wyliczone w art. 56 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (por. T. Woś, Komentarz do art. 3 p.p.s.a., [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, Lex). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że dyrektor parku narodowego jest organem państwowej osoby prawnej (por. A. Raj, Zarządzanie parkami narodowymi w Polsce - stan obecny i kierunki pożądanych zmian, [w:] Parki narodowe i otoczenie społeczno-gospodarcze. Skazani na dialog, red. M. Nocoń, T. Pasierbek, J. Sobczuk, B. Walas, Sucha Beskidzka 2019, s. 17 oraz A. Gawrysiak-Zabłocka, Opłaty za wstęp do polskich parków narodowych, "Zeszyty Prawnicze" 2020, nr 3, s. 290). Dyrektor parku narodowego nie może być uznany za terenowy organ administracji rządowej. Oznacza to, że wydane przez ten organ ochrony przyrody zarządzenie nie podlega kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Wynika to z tego, że ustawodawca w przepisach ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie wskazał, jakiego rodzaju zarządzenia mają charakter aktów prawa miejscowego. Do tego rodzaju aktów należą zarządzenie w sprawie uznania obszaru za rezerwat przyrody (art. 13 ust. 3 u.o.p.), zarządzenie w sprawie ustanowienia planu ochrony rezerwatu przyrody (art. 19 ust. 6 u.o.p.), uchwała w sprawie planu ochrony dla parku krajobrazowego (art. 20 ust. 4a u.o.p.), uchwała w sprawie strefy ochrony krajobrazu (art. 23a ust. 1 u.o.p.), zarządzenie w sprawie planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 (art. 28 ust. 8 u.o.p.), zarządzenie w sprawie wprowadzenia czasowej ochrony gatunków roślin, zwierząt lub grzybów (art. 53 u.o.p.) oraz zarządzenie w sprawie odstępstwa od zakazów w stosunku do bobrów, kormoranów i czapli (art. 56a ust. 1 u.o.p.). Zarządzenia wydawane są przez właściwego miejscowo regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który jest terenowym organem administracji rządowej w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 15 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Natomiast wymienione wyżej uchwały podejmuje sejmik województwa będący organem jednostki samorządu terytorialnego. Należy zatem przyjąć, że zarządzenia dyrektorów parków narodowych nie są aktami prawnymi powszechnie obowiązującymi w rozumieniu konstytucyjnego systemu źródeł prawa, chociaż wiążą wszystkich, którzy znajdą się na terenie parku narodowego jako akty wewnętrzne konkretyzujące reżim parku narodowego (por. W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2016, s. 115). Z powyższego wynika, że art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. nie mógł być podstawą dopuszczalności skargi. Sąd zauważa również, że podstawą dopuszczalności skargi nie mógł być art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., bowiem przepis ten stanowi o aktach organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, zaś Dyrektor Parku Narodowego nie należy do powyższej kategorii. Zarządzenia Dyrektora Parku Narodowego nie zostały również oddane pod kontrolę sądowoadministracyjną na podstawie art. 3 § 3 P.p.s.a., tj. na podstawie przepisów ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku o sygnaturze II SA/Kr 177/24. W tym stanie rzeczy Sąd odrzucił skargę, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. O zwrocie skarżącemu uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 300 zł orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.