II SA/Kr 1782/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski NSA Jan Zimmermann Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Powiatowego Zarządu Dróg w Bochni na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 15 października 2009 r. nr SKO-IV-6227/1398/73/2009 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia; I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz strony skarżącej Powiatowego Zarządu Dróg w Bochni kwotę 340 zł ( trzysta czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 23 lipca 2009 r. Powiatowy Zarząd Dróg w Bochni wystąpił do Wójta Gminy Bochnia o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji dla przebudowy odcinka drogi powiatowej nr 2087 K Rzezawa - Brzeźnica wraz z budową skrzyżowania z drogą powiatową nr 1443 K Poręba Spytkowska - Bochnia w miejscowości Brzeźnica na odcinku o długości 92 m, na działkach nr 33, 383, 385, 375. Pismem z dnia 13 sierpnia 2009 r. Wójt Gminy Bochnia na podstawie art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008. Nr 199, poz. 1227) zwrócił się do Starosty Powiatowego w Bochni i do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bochni o wyrażenie opinii czy istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia i ewentualnie o zakresie raportu oddziaływania na środowisko. W piśmie z dnia 18 sierpnia 2009 r. znak: PSE. N. NZ-420-1-34/73/09 zatytułowanym "OPINIA SANITARNA" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bochni wyraził opinię, iż dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Starosta Powiatu w Bochni postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2009 r. znak: OŚ.J/7633/44/09 także stwierdził, iż dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2009 r. znak RIG-7639/31/3/09 na podstawie art. 123 k.p.a. art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 i 72a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 pow. 2573 ze zmianami) "kierując się kryteriami określonymi w art. 63 ust. 1 ww ustawy" Wójt Gminy Bochnia nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i opracowania raportu w zakresie określonym w art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) dla opisanego wcześniej przedsięwzięcia. Zażalenie na to postanowienie wniósł Powiatowy Zarząd Dróg w Bochni, wnosząc o zmianę postanowienia i orzeczenie o braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i opracowania raportu dla przedmiotowego przedsięwzięcia, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt SKO-IV-6227/1398/73/2009 na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Kolegium wskazało, że zażalenie Powiatowego Zarządu Dróg w Bochni jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Powiatowy Zarząd Dróg w Bochni nie jest odrębną jednostką administracyjną. Zarządcą dróg powiatowych jest bowiem starosta zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 z poz. zm.). Zarządcą dróg powiatowych nr 2087 K Rzezawa - Brzeźnica oraz nr 1443 K Poręba Spytkowska - Bochnia jest Starosta Powiatu w Bochni. Starosta Powiatu w Bochni wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych przy pomocy Powiatowego Zarządu Dróg, będącego jednostką pomocniczą Starosty. W istocie zatem wniosek z dnia 22 lipca 2009 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji pochodzi od Starosty Powiatu w Bochni, który działa przy pomocy Powiatowego Zarządu Dróg w Bochni. Jak wynika z powyższego wnioskodawcą w niniejszej sprawie jest Starosta Powiatu w Bochni. Jednocześnie organ ten występuje w sprawie jako organ wydający opinię co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w oparciu o art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w związku z art. 156 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Tak więc Starosta Powiatu w Bochni działa w niniejszej sprawie jako inwestor, ale także jako organ biorący udział w procesie decyzyjnym. Skoro Starosta Powiatu w Bochni był uczestnikiem procesu decyzyjnego w sprawie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to jego udział w postępowaniu jako strony nie jest możliwy. Nie jest bowiem możliwe by w tym samym postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej występował zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający. W takiej sytuacji Starosta winien wyłączyć się od udziału w postępowaniu jako organ opiniujący, przez co zachowałby możliwość brania udziału w postępowaniu jako strona na zasadzie art. 28 k.p.a. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Powiatowy Zarząd Dróg w Bochni, zarzucając mu naruszenie art. 28 i 29 k.p.a. poprzez nieuznanie PZD w Bochni – jednostki organizacyjnej powiatu – za stronę postępowania administracyjnego. Tym samym naruszono interes prawny skarżącego, bowiem pozbawiono go możliwości wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie organu I instancji. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi powołano się na art. 28 i art. 29 k.p.a. Powiatowy Zarząd Dróg w Bochni jest niewątpliwie taką jednostką organizacyjną powiatu bocheńskiego, o której mowa w art. 29 k.p.a., wykonującą wszystkie obowiązki zarządcy drogi w imieniu Zarządu Powiatu w Bochni, w tym również pełnienie funkcji inwestora, w rozumieniu art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie twierdzi, że zarządcą dróg powiatowych jest starosta. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zmianami) zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu. Te dwa organy nie są ze sobą tożsame. Zarząd Powiatu Bocheńskiego nie był organem biorącym udział w procesie decyzyjnym, bowiem nie wydawał w przedmiotowym postępowaniu żadnej opinii. Stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację opisanego na wstępie przedsięwzięcia jest Powiatowy Zarząd Dróg w Bochni, który jako inwestor złożył stosowny wniosek do Wójta Gminy Bochnia i przez ten organ został zgodnie z prawem potraktowany jako strona postępowania. Wskazano również na niekonsekwencję organu odwoławczego, który wprawdzie uznał za stronę postępowania Starostę Bocheńskiego, jednakże nie doręczył mu swojego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie. Przyznało, że w zaskarżonym postanowieniu nieprawidłowo ustaliło, że zarządcą drogi jest Starosta Bocheński, podczas gdy faktycznie jest to Zarząd Powiatu, jednakże zdaniem organu administracji nie ma to wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Wskazano, że starosta "organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz" (art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Powiatowy Zarząd Dróg w Bochni czerpie swoje uprawnienia i kompetencje od zarządcy drogi tj. Zarządu Powiatu, na czele którego stoi Starosta Bocheński - który brał udział w postępowaniu wydając postanowienie (opinię). Zdaniem Kolegium "planowane przedsięwzięcie nie jest samodzielną inwestycją Powiatowego Zarządu Dróg w Bochni, ale właśnie Powiatu jako takiego, na czele którego stoi starosta". Skoro Starosta Bocheński brał udział w przedmiotowym postępowaniu jako organ opiniujący, to nie jest możliwe ustalenie, iż Powiatowemu Zarządowi Dróg przysługuje prawo do występowania w postępowaniu w charakterze strony. Odnosząc się do zarzutu, iż Kolegium nie doręczyło postanowienia zarządcy drogi powiatowej wskazano, że w niniejszej sprawie w imieniu zarządcy drogi występuje Powiatowy Zarząd Dróg w Bochni, któremu doręczono zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, bowiem narusza przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nieprawidłowo stwierdzono niedopuszczalność zażalenia "ze względów podmiotowych", naruszając tym samym art. 28, art. 29 i art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Droga, której przebudowa jest przedmiotem postępowania, ma status drogi powiatowej. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zarządcami dróg powiatowych są zarządy powiatu. W myśl art. 20 pkt 3 i 4 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora oraz utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Art. 21 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Powyższe regulacje znalazły odbicie w statucie Powiatowego Zarządu Dróg w Bochni, stanowiącego załącznik do uchwały nr XXXIII/284/06 Rady Powiatu w Bochni z dnia 29 czerwca 2006 r., którego kopia została dołączona do skargi. W szczególności § 5 ust. 1 pkt 3 i 4 statutu stanowi, że przedmiotem działania Powiatowego Zarządu Dróg w Bochni jest wykonywanie obowiązków oraz zadań zarządcy dróg powiatowych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a w szczególności pełnienie funkcji inwestora oraz utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Jak wynika z powyższego Powiatowy Zarząd Dróg w Bochni był jedynym podmiotem, który miał uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji polegającej na przebudowie drogi powiatowej nr 2087 K Rzezawa - Brzeźnica wraz z budową skrzyżowania z drogą powiatową nr 1443 K Poręba Spytkowska - Bochnia w miejscowości Brzeźnica na odcinku o długości 92 m, na działkach nr 33, 383, 385, 375. Podkreślenia wymaga, że organ I instancji uznał Powiatowy Zarząd Dróg w Bochni za stronę postępowania i ten właśnie podmiot uczynił adresatem swojego postanowienia. Organ odwoławczy natomiast, wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, z jednej strony stwierdził, iż Powiatowy Zarząd Dróg w Bochni nie ma prawa wnieść środka zaskarżenia, bowiem nie może w niniejszej sprawie występować w charakterze strony, a z drugiej strony doprowadził do sytuacji, w której walor ostateczności uzyskało postanowienie Wójta Gminy Bochnia, której tenże podmiot był adresatem. Tym samym Kolegium uznało, że Powiatowy Zarząd Dróg w Bochni miał status strony na etapie składania wniosku i wydawania postanowienia przez organ I instancji, natomiast status ten utracił po wydaniu postanowienia przez wójta. Ustalenie, że nie jest dopuszczalne, by w tym samym postępowaniu Powiatowy Zarząd Dróg w Bochni występował w charakterze strony, a Starosta Powiatu Bocheńskiego w charakterze organu mogłoby wywołać dwojaki skutek. Organ odwoławczy mógł uznać, że Powiatowy Zarząd Dróg w Bochni jest stroną, co uniemożliwia orzekanie w tej sprawie przez Starostę Powiatu Bocheńskiego (choćby w charakterze organu opiniującego), a zatem organ ten podlega wyłączeniu od orzekania w niniejszej sprawie. Spowodowałoby to konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia i nakazania, by organ I instancji uzyskał opinię innego starosty. Druga możliwość polegała na przyjęciu, że to Powiatowy Zarząd Dróg w Bochni nie może w niniejszej sprawie występować w charakterze strony (co jednak wymagałoby wskazania kto ma pełnić funkcję inwestora). W tej sytuacji organ odwoławczy nie powinien ograniczać się do uznania zażalenia za niedopuszczalne, lecz jednocześnie powinien z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie nieważności postanowienia Wójta Gminy Bochnia z dnia 24 sierpnia 2009 r. znak [.....] jako skierowanego do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Tymczasem Kolegium stwierdziło, że "Starosta winien wyłączyć się od udziału w postępowaniu jako organ opiniujący, przez co zachowałby możliwość brania udziału w postępowaniu jako strona na zasadzie art. 28 k.p.a.". Skoro zaś Starosta się nie wyłączył, to tym samym pozbawił się (i jednocześnie tożsamy z nim Powiatowy Zarząd Dróg) prawa wniesienia środka zaskarżenia. Jednocześnie Kolegium nie zauważyło żadnej wadliwości w postanowieniu Wójta Gminy Bochnia, które powołało się na opinię Starosty Powiatu Bocheńskiego i jednocześnie zdaniem Kolegium tegoż Starostę uczyniło adresatem swojego orzeczenia. Przyjęty przez SKO pogląd sprowadził się więc do uczynienia postępowania w niniejszej sprawie jednoinstancyjnym, co w sposób oczywisty narusza art. 15 k.p.a. Nie można bowiem adresata decyzji albo postanowienia pozbawić prawa do wniesienia środka zaskarżenia od tego orzeczenia "ze względów podmiotowych", pozostawiając to orzeczenie w obrocie prawnym. Przede wszystkim jednak chybione jest założenie, na którym opiera się zaskarżone postanowienie oraz odpowiedź na skargę, iż wnioskodawcą w niniejszej sprawie jest Starosta Powiatu Bocheńskiego, a "planowane przedsięwzięcie nie jest samodzielną inwestycją Powiatowego Zarządu Dróg, ale właśnie Powiatu jako takiego, na czele którego stoi Starosta, który jako organ administracji publicznej brał udział w postępowaniu jako organ opiniujący". Utożsamienie powiatowego zarządu dróg ze starostą powiatu i z samym powiatem jest niedopuszczalne. Jeżeli rada powiatu powoła powiatowy zarząd dróg, to z chwilą powołania jednostka ta przejmuje od zarządu powiatu wszelkie zadania zarządcy drogi (art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Nawet gdyby uznać, że powiatowy zarząd dróg nie ma "własnych" uprawnień, a jedynie wykonuje zadania należące do zarządu powiatu, to nie można przyjąć, że starosta i zarząd powiatu nie mogą w tym samym postępowaniu uczestniczyć w charakterze - odpowiednio - organu opiniującego i strony. Są to dwa odrębne organy administracji, posiadające całkowicie niezależne kompetencje. Fakt, że starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) nie pozwala na uznanie starosty oraz zarządu powiatu za jeden organ powiatu, który w niniejszej sprawie występuje w charakterze inwestora. Z przytoczonych wyżej przepisów art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych oraz § 5 ust. 1 pkt 3 statutu Powiatowego Zarządu Dróg w Bochni wynika, że to właśnie ten podmiot pełni funkcję inwestora w sprawach dotyczących dróg powiatowych na obszarze powiatu bocheńskiego i to właśnie on ma legitymację do występowania w charakterze strony w tych wszystkich postępowaniach, których przeprowadzenie jest konieczne dla realizacji inwestycji. Starosta Powiatu Bocheńskiego jako organ administracji uprawniony do rozstrzygania spraw administracyjnych nie jest wyłączony od rozpoznawania spraw, w których Powiatowy Zarząd Dróg w Bochni występuje w charakterze strony, a w szczególności dopuszczalne występowanie w takich sprawach w charakterze organu współdziałającego. W ponownym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie winno merytorycznie rozpoznać wniesione zażalenie i ocenić postanowienie Wójta Gminy Bochnia pod względem jego zgodności z prawem. W szczególności organ odwoławczy powinien rozważyć, czy lakoniczne uzasadnienie postanowienia (sprowadzające się do słów "biorąc pod uwagę znaczny zakres planowanych prac oraz niekorzystne oddziaływanie na środowisko w fazie realizacji inwestycji związane z bliskim sąsiedztwem zabudowań mieszkalnych oraz budynków użyteczności publicznej") stanowi wystarczające wypełnienie wymagań art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., zwłaszcza w sytuacji, gdy treść postanowienia odbiega od obydwu wydanych w sprawie opinii. W szczególności Starosta w swoim postanowieniu stwierdził: "jak wynika z dołączonej informacji o przedsięwzięciu oddziaływanie na środowisku będzie stosunkowo nieznaczne", natomiast opinia sanitarna zawiera stwierdzenie: "niekorzystne oddziaływanie na środowisko może nastąpić w fazie realizacji i po zakończeniu robót ustanie". Kolegium winno również rozważyć, czy zawarte w postanowieniu organu I instancji stwierdzenie, że nakłada się obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i opracowania raportu "w zakresie określonym w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008. Nr 199, poz. 1227)" stanowi wystarczające wypełnienie nakazu zawartego w art. 63 ust. 1 powołanej ustawy, który to przepis brzmi: "W postanowieniu, o którym mowa w ust. 1, organ określa jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 68". Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, ze względu na naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.