II SA/Kr 1783/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Krystyna Daniel (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 18 czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia budynku mieszkalno gospodarczego do poprzedniego stanu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji a także decyzje: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 1999 r. znak [...] i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2000 r. Nr [...] ; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w [...] decyzją z [...] . 05. 1999 r., znak: [...] , na podstawie art. 80 ust. 2 pkt. l i art. 83 ust. l oraz art. 51. ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z 7.07. 1994 r. Prawo budowlane, wydaną po rozpatrzeniu wniosku M. Z. zam. [...] z dnia [...] .02. 1999 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego, zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] gm. [...] , na budynek gospodarczy i suszarnię do drewna typu "[...]" nakazał przywrócić budynek mieszkalno - gospodarczy do poprzedniego stanu użytkowania przez wymontowanie z niego suszarni kontenerowej oraz innych urządzeń związanych z procesem suszenia drewna, które zostały zamontowane w tym obiekcie i ustalił termin do dnia [...] .08. 1999 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedłożone do zatwierdzenia dokumenty wraz z wnioskiem w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego na dz. nr [...]w [...] nie spełniają wymogów nałożonych decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] .11.98 r. Wymogi te dotyczyły dostarczenia: inwentaryzacji powykonawczej - geodezyjnej, opinii o stanie techn. obiektu stwierdzającej, że nadaje się na suszarnię drewna, prawo do dysponowania działką oraz pozytywne uzgodnienia i opinie (m.in. Państwowej Komendy Straży Pożarnej w [...] , Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska w [...] ). W wymogach nałożonych w/w decyzją z dnia [...] .11.98 r., utrzymaną decyzją Urzędu Wojewódzkiego z 30.12.1998 r., - które zostały następnie uchylone wyrokiem NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 29. 11. 2002 r. sygn. akt. IISA/Kr 251/99 - uznano za zbędne ustalenie czy przeznaczenie budynku mieszkalno-gospodarczego na suszarnię drewna jest zgodne warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości stosownie do treści art. 39 ustawy z 7.07. 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowiło przesłankę, którą kierował się NSA. W uzasadnieniu w/w wyroku NSA wskazał " że własna ocena organu w tym przedmiocie nie jest wystarczająca w postępowaniu legalizującym samowolną zmianę użytkowania budynku, a nie może być wątpliwości, że przeznaczenie budynku mieszkalno-gospodarczego na suszarnię drewna zmienia zagospodarowanie terenu w znaczeniu powołanego wyżej przepisu." [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] decyzją z [...] . 07. 2000 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § l pkt. 2 i art. 105 § l k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. Z. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zastosowany przez organ I instancji tryb postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego, zlokalizowanego na dz. nr [...] w [...] gm. [...] , którego sposób użytkowania został zmieniony na suszarnię do drewna typu "[...]" bez wymaganego prawem pozwolenia tj. tryb postępowania z art. 50 i 51 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego jest nieodpowiedni. Stosuje się go bowiem tylko gdy zmiana użytkowania jest w toku, a w przedmiotowej sprawie ustalono, że obiekt jest już użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem. W związku z czym należało zastosować tryb postępowania z art. 66 pkt. 3 Prawa budowlanego i wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalno - gospodarczego na dz. nr [...]poprzez użytkowanie go jako suszarni i nakazać przywrócenie użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Nadto organ wskazał, że uchylenie decyzji z PINB w [...] z [...] .05. 1999 r. i umorzenie postępowania nie oznacza zamknięcia sprawy, która powinna być podjęta przez organ w odpowiednim trybie tj, stosownie do art. 66 tj. 3 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...].10. 2001 r. znak: [...], na podstawie art. 80 ust.2 pkt.l w zw. z art. 83 ust. l i art. 66 pkt. 3 ustawy z 7.07. 1994 r. Prawo budowlane, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego w związku z uchyleniem decyzji PINB w [...] z [...].05. 1999 r. przez [...] WINB w [...] decyzją z [...] . 07. 2000 r. nakazał M. Z. zam. [...] nr [...] przywrócić budynek mieszkalno-gospodarczy na dz. nr [...]w [...] do poprzedniego stanu jego użytkowania przez wymontowanie z niego kontenerowej suszarni do drewna typu "[...] " oraz innych urządzeń do suszenia drewna, które zostały zamontowane w tym obiekcie bez stosownej decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu jego użytkowania. Termin wykonania nałożonego obowiązku ustalił do dnia [...].01. 2001 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie przywrócenia użytkowania budynku mieszkalno-gospodarczego na dz. nr [...]w [...] do poprzedniego jego stanu użytkowania ustalono, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu nastąpiła samowolnie w 1996 r. i od tego czasu do dnia wydania decyzji budynek ten jest użytkowany niezgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem. Użytkownik nie posiada żadnych dokumentów, które by potwierdzały że zmiana sposobu użytkowania została dokonana na podstawie stosownego pozwolenia. Organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 66 ust. 3 Prawa budowlanego brak jest możliwości usankcjonowania dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części stąd też zbędne jest dokonywanie jakichkolwiek ustaleń dotyczących m. in. oceny zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ponieważ nawet gdy dokonana zmiana nie naruszała planu i tak nie można by jej legalizować. Nadto organ I instancji wskazał art. 61 w/w ustawy stanowiący, że właściciel jest zobowiązany użytkować obiekt zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym . Od tej decyzji odwołał się M. Z. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza prawo ponieważ wskazuje, że została wydana w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez [...] WINB w [...] decyzją [...] .07. 2000 r., podczas gdy [...] WINB w [...] decyzją z [...] .07. 2000 r. uchylił decyzję PINB w [...] z dnia [...] .05. 1999 r. i umorzył postępowanie. W związku z czym organ powinien wszcząć postępowania zgodnie z art. 61 k.p.a. ale tego nie uczynił. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] decyzją z 18.06. 2003r. znak: [...] na podstawie art. 138 § l pkt. 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części orzeczenia i orzekając nakazał M. Z. zam. [...] doprowadzić budynek mieszkalno-gospodarczy do zgodności z przeznaczeniem tj. do użytkowania obiektu jako budynku mieszkalno-gospodarczego, poprzez wymontowanie z niego kontenerowej suszarni do drewna typu "[...] " oraz innych zamontowanych w nim urządzeń związanych z procesem suszenia drewna. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zapewnił stronom postępowania ich gwarancje procesowe. W ocenie organu odwoławczego zaistniały przesłanki do nakazania M. Z. obowiązku przywrócenia użytkowania budynku mieszkalno -gospodarczego do stanu zgodnego z pierwotnym przeznaczeniem poprzez wymontowanie kontenerowej suszarni oraz innych zamontowanych w nim urządzeń związanych z procesem suszenia drewna. W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że w przedmiotowym budynku mieszkalno-gospodarczego w części gosp. zamontowano kontenerową suszarnię drewna oraz inne urządzenia związane z procesem suszenia drewna, a w części mieszkalnej urządzona została kotłownia i od 1996 r. obiekt ten jest użytkowany jako suszarnia drewna, a więc niezgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Uznał, że organ I instancji słusznie przyjął, że zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego właściciel jest zobowiązany użytkować obiekt zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym i w związku z tym prawidłowo zastosował tryb postępowania wynikający z art. 66 ust. 3 cyt. ustawy, który daje organom nadzoru budowlanego możliwość zapewnienia użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z dyspozycją w/w artykułu. Organ odwoławczy wskazał, jednak, że art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego nie daje podstawy do określenia terminu, jako elementu orzeczenia, w którym nakazane prace należy wykonać. Odnosząc się zarzutu podniesionego w odwołaniu wskazał, że organ I instancji w wyniku decyzji [...] WINB w [...] z [...] . 07. 2000 r. "prowadził w sposób prawidłowy ponowne postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie. Co prawda w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ I instancji podał, iż przeprowadził ponownie postępowanie wyjaśniające wskutek przekazania sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia, jednak w tym przypadku dotyczyło to ponownego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku gdyż w/w decyzją MWINB w [...] został umorzony jedynie niewłaściwy tryb postępowania, co nie oznaczało, że sprawa niewłaściwego użytkowania przedmiotowego obiektu została zakończona". Od tej decyzji złożył skargę do NSA M. Z. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzucił, że organ I instancji wydał ponowną decyzję w dniu [...] .10.2001 r. w sprawie umorzonej decyzją [...] WINB w [...] z [...] .07. 2000 r., nie dając skarżącemu możliwości uczestniczenia w postępowaniu, co stanowi rażące naruszenie norm z art. 156 § l pkt. 2 i art. 145 § l pkt 4 k.p.a. W związku z tymi naruszenia skarżący nie miał możliwości wykazania konieczności istnienia przedmiotowej suszarni. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wnosi ojej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Dlatego właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W świetle art. l § l p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. l i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § l p.p.s.a. sądy administracyjne nie są związane zarzutami t wnioskami skarg oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonuj ą również z urzędu. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny należy stwierdzić, że skarga M. Z. zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie z powodów podanych przez skarżącego, a zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 18.06. 2003r. znak: [...] , poprzedzająca ją w decyzja PINB w [...] z [...] .10. 2001 r. znak: [...] oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] .05. 1999 r znak: [...] i decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] .07. 2000 r. znak [...] nie są zgodne z prawem. W pierwszym rzędzie Sąd stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w [...] z [...] .05. 1999 r znak: [...] , którą organ nakazał na podstawie art. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego przywrócić budynek mieszkalno-gospodarczy, zlokalizowany na dz. nr [...] w [...] gm. [...] , do poprzedniego stanu użytkowania przez wymontowanie z niego suszami kontenerowej oraz innych urządzeń związanych z procesem suszenia drewna, które zostały zamontowane w tym obiekcie, powinna zostać poprzedzona stosowaniem środków przewidzianych w art. 50 i 51 ust. ustawy w związku z treścią art. 71 ust. 3 ustawy, stanowiącym, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ustępie l, przepisy art. 50 i 51 stosuje się odpowiednio. Art. 71 ust. l cyt. ustawy nakazuje w takim przypadku odpowiednie stosowanie art. 32 ustawy (pozostającego w związku z art. 39 ustawy z 7.07. 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) tj. przedłożenie przez użytkownika budynku użytkowanego niezgodnie z przeznaczeniem ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odnoszącej się do nowego przeznaczenia budynku. Jak stwierdził Sąd, decyzja Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] . 11. 1998 r. nakładająca na M. Z. obowiązek doprowadzenia przedmiotowego budynku na podstawie art. 51 ust. l pkt. 2 cyt. ustawy do stanu zgodnego z prawem nie uwzględniła obowiązku przedstawienia decyzji o WZiZT. Nadto należy stwierdzić, że w/w decyzja z 5.11. 1998 r. jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Urzędu Wojewódzkiego w N. S. z [...] .12. 1998 r. zostały uchylone wyrokiem NSA-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 29.11. 2002 r. sygn. akt IISA/Kr 251/99. Odnośnie pozostałych decyzji tj. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] .07. 2000 r. znak: [...] oraz zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 18.06. 2003r. znak: [...] i poprzedzającej ją w decyzji PINB w [...] z [...] .10. 2001 r. [...] poddanych weryfikacji Sądu, należy stwierdzić przede wszystkim, że orzekające w niniejszej sprawie organy I instancji i II instancji błędnie zastosowały do przedmiotowej sprawy przepisy art. 66 ust 3 ustawy z 7.07. 1994 r. Prawo budowlane zamiast przepisów art. 71 ust.3 w zw. z art. 50 i 51 cyt. ustawy. Nadto, w odniesieniu do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] .07. 2000 r. znak: [...] , należy uznać za bezzasadne umorzenie postępowania prowadzonego przez PINB w [...] i zakończonego wydaniem decyzji z [...] .05. 1999 r. ponieważ stosownie do art. 105 § l k.p.a. organ adm. publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Sprawa zakończona w/w decyzją nie stanowiła przypadku, w którym w rozstrzyganej sprawie brakuje jednego z elementów konstruujących przedmiot postępowania tj. elementu faktycznego lub prawnego. W żaden sposób nie zmienia tej sytuacji fakt stwierdzenia przez organ, zresztą błędnego, że należało w sprawie zastosować tryb z art. 66 ust 3 Prawa budowlanego a nie z art. 71 ust. 3 ustawy. W związku z powyższym w sytuacji gdy organ uznał, że zaskarżona decyzja jest wydana przy zastosowaniu niewłaściwego trybu należało decyzję uchylić a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania a nie umarzać postępowanie. Art. 71 ust. 2 pkt. 2 stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub w jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosownie do art. 71 ust. l Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego i wykorzystanie go do innych celów niż podano w decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga uzyskania pozwolenia właściwego organu wydanego w trybie art. 71 ust. l ustawy. Pozwolenie takie może być wydane gdy zostały spełnione warunki określone w art. 32 ustawy, w tym dotyczące zgodności realizowanej zmiany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, znajdującym swój wyraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Stosownie do art. 71 ust 3 cyt. ustawy w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. l przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio ((por. wyrok NSA z 21. 08. 2001 sygn. akt IV S.A. 1515/99, LEX nr 80586). W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. l właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Postanowienia art. 71 ust. 3 ustawy odnoszą do sytuacji samowolnej zmiany użytkowania obiektu tj. już dokonanej a nie tylko zamierzonej. Przepis art. 71 ust. 3 wskazuje środki jakie należy stosować w razie dokonania zmiany użytkowania obiektu bez uzyskania pozwolenia na tę zmianę i stanowi, że w takiej sytuacji należy stosować odpowiednio przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Redakcja art. 71 ust. 3 cyt. ustawy nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu właściwy organ jest zobowiązany do stosowania środków przewidzianych w art. 50 i 51 w/w ustawy dla samowolnego wykonywania robót budowlanych czyli po wstrzymaniu użytkowania obiektu, nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem przez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie zgodne z samowolnie dokonaną zmianą. W przedmiotowej sprawie jest niesporne, że M. Z. zmienił sposób użytkowania budynku mieszkalno-gospodarczego zrealizowanego na działce nr [...] w [...] w ten sposób, że zamontował w nim i użytkował kontenerową suszarnię do drewna typu "[...]" i inne urządzenia do suszenia drewna. Zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nastąpiła samowolnie w 1996 r. i do dnia wydania decyzji obiekt użytkowany był jako suszarnia drewna. Nie budzi również wątpliwości, że użytkowanie budynku mieszkalno - gospodarczego jako suszarni drewna, z zamontowanymi w nim urządzeniami, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 2 Prawa Budowlanego, a nie art. 66 ustawy, który ma zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela i zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego, stanowiąc w pkt 3 tego artykułu, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia właściwy organ wydaje decyzję nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W związku z powyższym jako błędne należy uznać w/w decyzje, w których organy uznały za prawidłowe zastosowanie do przedmiotowej sprawy trybu z art. 66 pkt. 3 Prawa budowlanego tj. decyzję [...] WINB w [...] z [...] .07. 2000 r. znak: [...] oraz zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 18.06. 2003r. znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] .10. 2001 r.- [...] . Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit "a" p.p.s.a. stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.