II SA/Kr 1787/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Urszula Bukowiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 września 2011 r. nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki ł. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M.D. kwotę 757 zł (słownie siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr. l - sentencja wyroku Decyzją z dnia 10 stycznia 2011 r. znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki nakazał rozbiórkę urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem wraz ze skrzynką elektryczną zlokalizowanych na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] , wykonanego bez wymaganego pozwolenia od właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 1 października 2010 r. przeprowadził czynności kontrolne podczas których ustalił, iż na terenie działki nr [....] wykonana została reklama świetlna o konstrukcji stalowej. Inwestorem w/w obiektu budowlanego jest M.D. . Wymiary reklamy tj. wysokość i szerokość wynoszą odpowiednio około 6m i 6m. Do w/w reklamy doprowadzona jest instalacja elektryczna ze skrzynki elektrycznej rozdzielczej znajdującej się obok reklamy. Zgodnie z oświadczeniem syna inwestora - B.D. reklama świetlna została posadowiona na istniejących fundamentach za pomocą śrub fundamentowych. Organ wskazał następnie, że w dniu 18 października 2010 r. w siedzibie organu stawiła się M.D. , która oświadczyła, że jest wieczystym użytkownikiem dz. [....] od początku roku 2009 r., a reklama świetlna została zamontowana na przełomie kwietnia i maja 2010 r. do istniejącej już konstrukcji. Gdy przejmowała w/w działkę w miejscu obecnej reklamy istniała konstrukcja stalowa z reklamą w formie sztywnego plakatu oświetlonego z góry lub z dołu. Reklama została zdemontowana, a konstrukcja wsporcza odnowiona i wykorzystana do instalacji świetlnej reklamy. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że przedmiotowe urządzenie reklamowe, które jest trwale związane z gruntem za pośrednictwem betonowych fundamentów, zostało wykonane bez uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Dalej organ wskazał, że dla zastosowania nakazu rozbiórki, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane konieczne jest wykazanie, iż nie została spełniona co najmniej jedna z przesłanek wskazanych w art. 48 ust. 2 tej ustawy tj. przesłanka zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przesłanka o zgodności obiektu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z pisma zarządcy drogi (ulicy ....w K. ) tj. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 9 września 2010 r. ulice [....] w K. są drogami powiatowymi. Zatem minimalna odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni do sytuowania obiektów budowlanych przy drogach wynosi 8 m. Z ustaleń organu spisanych w formie protokołu z czynności kontrolnych w dniu 16 grudnia 2010 r. wynika, że odległość urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce nr [....] od krawędzi jezdni wynosi około 4,25 m zatem mniej niż 8 m. Zgodnie natomiast z obowiązującą ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w szczególności art. 43 tej ustawy obiekty budowlane w terenie zabudowanym przy drogach powiatowych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m. Powyższe oznacza, iż usytuowanie obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego narusza przepisy, w tym techniczno - budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Do możliwości wdrożenia trybu legalizacyjnego konieczne jest spełnienie łącznie dwóch warunków zawartych w art. 48 ust 2 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie organ stwierdzając naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy uznał, iż nie ma konieczność sprawdzania przedmiotowej inwestycji w zakresie spełnienia przesłanki z art. 48 ust. 2 pkt 1 tj. zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ zaznaczył przy tym, że na terenie działki nr [....] , gdzie wykonano urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od tej decyzji wniosła M.D. zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 48 § 1 i § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Odwołująca podniosła, że ustalenia faktyczne będące podstawą decyzji oparte zostały na protokole z czynności kontrolnych dokonanych w terenie z dnia 1 października 2010 r. i 16 grudnia 2010 r. oraz oświadczeniu inwestora z dnia 18 października 2010 r. Z oświadczenia tego wynika, że reklama została zamontowana do istniejącej konstrukcji stalowej, która wcześniej również stanowiła urządzenie reklamowe, ale w formie sztywnego podświetlanego plakatu i wzniesiona została zanim M.D. objęła w posiadanie nieruchomość. Tym samym, organ zbyt pochopnie przyjął, że zgłoszenie z dnia 21 stycznia 2008 r. dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu (postawieniu) wolno stojącego urządzenia reklamowego na przedmiotowej działce nie dotyczy obiektu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. Powyższe zgłoszenie po uzupełnieniu w dniu 11 lutego 2008 r. zawierało bowiem następujące dane: odległość fundamentu od krawędzi jezdni - 8,00 m, od granicy działki - 5,5 m. Odległość krawędzi tablicy reklamowej od krawędzi jezdni - 10,00 m, od granicy działki - 7,5 m. Ponadto z mapy ewidencyjnej dołączonej do zgłoszenia wynika, że reklama będąca przedmiotem postępowania stoi w obszarze nieruchomości, w którym zgłoszono postawienie reklamy. Tymczasem z uzasadnienia decyzji jak i niedokładnego szkicu stanowiącego część protokołu nie wynika czy wskazana przez organ odległość 4,25 m od krawędzi jezdni dotyczy fundamentu czy reklamy. Wobec powyższego opisu nie sposób jednoznacznie wskazać czy obiekt będący przedmiotem postępowania jest nieprawidłową realizacją zgłoszenia czy też innym obiektem wybudowanym bez pozwolenia lub bez zgłoszenia. Wobec powyższych niedokładności organ nie uzasadnił dlaczego uznano, iż zgłoszenie nie dotyczy obiektu będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto zgłoszenie dokonane przez poprzedniego inwestora [....] sp. z o. o. wskazywało, że obiekt będzie mieć fundamenty. Mimo tego organ przyjmujący zgłoszenie nie uznał za konieczne zgłoszenie sprzeciwu i zobowiązanie inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę. Obecny inwestor M.D. wskazała, że nowa reklama stoi w miejscu starej, której konstrukcję jedynie odnowiono, opierając się na starych fundamentach. Miała więc prawo przypuszczać, że skoro organ nie złożył sprzeciwu od wcześniejszego zgłoszenia to obiekt jest wybudowany zgodnie z prawem. Decyzją z dnia 6 września 2011 r. znak: [....][....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o nakazaniu inwestorowi M.D. , rozbiórki wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem o wysokości - 6 m i szerokości 6 m, znajdującego się na działce nr [....] obr. [....] w K. , zlokalizowanego w odległości 4,25 m od krawędzi jezdni ulicy [....] , przy zbiegu ulicy [....] - oznaczonej jako działka nr [....] i ulicy [....] -oznaczonej jako działka [....] oraz rozbiórkę zasilającej to urządzenie reklamowe skrzynki elektrycznej - wykonanego bez wymaganego pozwolenia od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że samo wyrzeczenie decyzji pierwszoinstancyjnej wymaga doprecyzowania w taki sposób, aby adresat decyzji nie miał wątpliwości jakiego obiektu budowlanego dotyczy rozbiórka. Decyzja organu I instancji mogłaby bowiem nastręczać wątpliwości nie tylko, co do tego w jakiej miejscowości przedmiotowy obiekt budowlany się znajduje, nie określono bowiem, że działka nr [....] i posadowione na niej urządzenie reklamowe znajdują się w K. , ale także którego konkretnie urządzenia reklamowego znajdującego się na działce [....] w K. dotyczy obowiązek rozbiórki. Jeśli bowiem przyjąć, iż na przedmiotowej działce wykonano wszystkie urządzenia reklamowe, których dotyczyły postępowania zgłoszeniowe, to nakazanie rozbiórki urządzenia reklamowego opisanego w taki sposób jak zrobił to organ I instancji, byłoby właściwie niewykonalne. Adresat decyzji mógłby bowiem skutecznie podnosić zarzut, iż nie wie o które z urządzeń reklamowych znajdujących się na działce [....] chodzi. Co więcej nieskuteczna byłaby także ewentualna egzekucja takiej decyzji. Działka [....] jest działką o znacznej powierzchni, na której znajduje się kilka urządzeń reklamowych o podobnych gabarytach, dlatego nakaz rozbiórki wolnostojącego urządzenia reklamowego bez określenia jego parametrów, byłby wadliwy. Organ zaznaczył przy tym, że dokonane zmiany sentencji decyzji dotyczą jedynie doprecyzowania lokalizacji i wymiarów urządzenia reklamowego, a tym samym nie powodują zmiany zakresu obowiązku nałożonego na adresata przez organ I Instancji i nie naruszają zakazu reformationis in peius. Organ odwoławczy podzielił ustalenia poczynione przez organ I instancji, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest tożsame z żadnym ze zgłoszonych obiektów. Obiekt budowlany, którego dotyczyło prowadzone wcześniej postępowanie znak: [....] , miał być zlokalizowany w odległości 10 m od krawędzi jezdni, podczas gdy przedmiotowe urządzenie zlokalizowane jest w odległości zaledwie 4,25 m od krawędzi jezdni. Organ zaznaczył przy tym, że odległość 4,25 m od krawędzi jezdni dotyczy samego urządzenia, a nie fundamentów. Ponadto na szkicu znajdującym się w protokole z czynności kontrolnych z dnia 16 grudnia 2010 r. zaznaczono odległość od ogrodzenia do urządzenia reklamowego - 0,85 m oraz od ogrodzenia do krawędzi jezdni - 3,4 m. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, iż fundamenty przedmiotowego urządzenia znajdują się bezpośrednio przy ogrodzeniu. B.D. oświadczył, iż wcześniej istniejącym elementem był tylko fundament, natomiast z twierdzeń M.D. wynika, że wcześniej istniał fundament i konstrukcja stalowa. Z uwagi na istniejące rozbieżności w stanowiskach organ odmówił wiarygodności twierdzeniom skarżącej, jakoby konstrukcja stalowa i fundament istniały już wcześniej, zwłaszcza, że z innych dowodów w sprawie wynika, że konstrukcja stalowa jest konstrukcją nową. Tym samym zdaniem organu brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt budowlany był objęty zgłoszeniem. Nawet przyjmując, że zarówno fundamenty oraz konstrukcja stalowa istniały już w chwili nabycia przez inwestora M.D. użytkowania wieczystego, a istniejąca konstrukcja i fundamenty są jedynie nieprawidłowo zrealizowanym projektem objętym wcześniejszym zgłoszeniem znak: [....] , to i tak nie sposób pominąć faktu, iż zrealizowana inwestycja jest samowolą budowlaną. Samo bowiem dokonanie zgłoszenia, w sytuacji, gdy ustawa wymaga uzyskania decyzji pozwolenie na budowę i nie wniesienie przez właściwy organ sprzeciwu do takiego zgłoszenia nie sanuje bezprawnego działania inwestora. Ani bowiem fundament, ani konstrukcja stalowa nie istnieją legalnie. Nawet przyjęcie jakoby M.D. jedynie zmodernizowała istniejące urządzenie reklamowe, to i tak budowla jako całość jest samowolą budowlaną. Tym samym wszczęcie procedury legalizacyjnej z art. 49b nie byłoby i tak możliwe. Organ zaznaczył przy tym, że zarówno sposób posadowienia urządzenia reklamowego, tj. konstrukcja stalowa przytwierdzona śrubami fundamentowymi do płyt fundamentowych, jak i znaczne jego rozmiary nakazują zakwalifikowanie takiego obiektu budowlanego do kategorii budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, tj. wolno stojącego trwale z gruntem związanego urządzenia reklamowego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ uznał za nietrafny zarzut, iż w niniejszym przypadku możliwe byłoby prowadzenie postępowania legalizacyjnego, albowiem reklama znajduje się w terenie zabudowanym, a więc można by było uzyskać zezwolenie od zarządcy dróg na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 8m, o której to zgodzie mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Jeśli bowiem zważyć na fakt, iż niniejsze postępowanie dotyczące niezgodnego z prawem usytuowania urządzenia reklamowego, wszczęto właśnie na skutek zawiadomienia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , a zatem zarządcy dróg, o którym mowa w art. 43 ust. Ustawy o drogach publicznych, który napisał m.in., iż "(...) zwraca się o podjęcie działań w celu usunięcia diodowej świetlnej reklamy", to nie sposób zgodzić się z argumentacją odwołującej, iż możliwe byłoby uzyskanie zgody tegoż właśnie zarządcy na aktualnie istniejące usytuowanie urządzenia reklamowego. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła M.D. podnosząc, że [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w zaskarżonej decyzji, iż uzyskanie zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego nie jest w możliwe, gdyż to właśnie na skutek zawiadomienia zarządcy drogi wszczęto niniejsze postępowanie. Skarżąca podniosła, że powyższe stanowisko organu odwoławczego narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP bowiem jeden organ przewiduje rozstrzygnięcie innego organu i na tej podstawie wydaje negatywną decyzję. Tymczasem [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż wymagane w przepisach techniczno-budowlanych. Nie jest też kompetentny do przewidywania, jakie zapadnie rozstrzygnięcie przed innym organem. Skarżąca powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 935/2008, w którym wyrażono stanowisko, że zgodę na zmniejszenie odległości usytuowania budynku można uzyskać w postępowaniu legalizacyjnym. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że nie dałoby się legalizować w tym trybie jakiejkolwiek samowoli budowlanej, której realizacja wymagała uzyskania zezwolenia. Odnośnie drugiej z przesłanek legalizacji, skarżąca podniosła, że brak planu zagospodarowania przestrzennego terenu nie jest okolicznością, która powoduje, iż nie można ustalić czy budowla jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 48 ust. 2 lit b ustawy zgodność tę można ustalić na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem z uzasadnienia decyzji wynika, że organ nie ustalał czy taka decyzja została lub mogłaby zostać wydana. W obecnym stanie prawnym, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, istniej możliwość wydania takiej decyzji nawet po wszczęciu postępowania w przedmiocie rozbiórki. Skarżąca podniosła, że w sprawie istniała możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego, a więc organy nie mogły orzec nakazu rozbiórki bez wszczęcia i zakończenia postępowania legalizacyjnego. Organ I instancji błędnie nie dostrzegł takiej możliwości, natomiast organ II instancji stwierdził, że i tak postępowanie legalizacyjne nie doprowadziłoby do legalizacji budowli, albowiem zarządca drogi na pewno nie zgodzi się na usytuowanie urządzenia bliżej niż 8 metrów od krawędzi drogi. Tymczasem ustawodawca nie uzależnia konieczności wszczęcia postępowania legalizacyjnego od tego, czy zostanie ono pozytywnie zakończone. Wystarczy sama możliwość wszczęcia takiego postępowania. Argumentacja przedstawiona przez organ drugiej instancji tj. przewidywanie z góry wyniku postępowania legalizacyjnego i na tej podstawie orzekanie nakazu rozbiórki, pozbawia inwestora przysługującego mu prawa do próby legalizacji obiektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jaki i decyzji ją poprzedzającej, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę części obiektu budowlanego - urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei, art. 3 pkt 7 i 6 Prawa budowlanego zalicza do robót budowlanych budowę czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, jak również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane przesądza natomiast, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w ust. 2 art. 48, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż w stosunku obiektów budowlanych (lub ich części), na budowę których wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, a wzniesionych bez zachowania tego wymogu, organy mają obowiązek orzeczenia nakazu ich rozbiórki. Adresatem takiej decyzji, zgodnie z wymogami o których mowa w art. 52 ustawy Prawo budowlane są: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wydanie nakazu rozbiórki w stosunku do obiekty wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Wolą ustawodawcy, postępowanie w przedmiocie nakaz rozbiórki poprzedzone musi być postępowaniem zmierzającym do legalizacji samowoli budowlanej. Na postępowanie to składa się wstępna analiza czy obiekt wybudowany w ramach samowoli budowlanej nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (o ile taki na danym obszarze obowiązuje) lub czy jest zgodny decyzją o warunkach zabudowy (w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) a także czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Pozytywna weryfikacja tych okoliczności musi prowadzić do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Na przeszkodzie temu nie stoi brak, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji ustalającej warunku zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji. W sytuacji takiej organ nakłada na sprawcę samowoli budowlanej obowiązki dostarczenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust 3 ustawy Prawo budowlane w tym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Prawna możliwość legalizacji samowoli budowlanej jest zatem negatywną przesłanką do wydania decyzji rozbiórkowej. W rozpoznawanej sprawie, z dokonanych prawidłowych ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że inwestor bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wybudował trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Zgodzić się należy z organem, iż dla wybudowania tego typu obiektu wymagane jest uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe w rozumieniu ustawy prawo budowlane są bowiem budowlami nie zwolnionymi z obowiązku uzyskania pozwolenia na budkowe. Sąd podziela tu stanowisko zajmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 stycznia 1999 r. II SA 1617/98 LEX nr 46756, w której to sprawie rozpoznawane było podobne zagadnienie i w którym Sąd stwierdził, iż " zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane za obiekt budowlany - budowlę uważa się, między innymi, "wolno stojące trwale z gruntem związane urządzenia reklamowe". Nie decyduje więc fakt, czy dana budowla ma na przykład fundamenty, ale czy jest trwale związana z gruntem. Ponieważ projektowana tablica reklamowa jest przestrzenną konstrukcją o wysokości 5,30 m i szerokości 5,22 i musi stawiać czoło parciu wiatrów oraz innych warunków atmosferycznych, to musi być w odpowiedni technicznie sposób powiązana trwale z gruntem, nawet jeśli nie będzie zagłębiona w ziemi. Projektowana tablica reklamowa jest więc "obiektem budowlanym" przy drodze, o którym mowa jest w art. 43 ust. 1 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych". Zdaniem organów fakt lokalizacji tego obiektu w odległości około 4 m. od drogi powiatowej skutkuje stwierdzeniem, iż obiekt ten narusza obowiązujące przepisy, co uniemożliwia jego legalizację. Stanowiska tego nie podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W ocenie sądu realizacja obiektu budowlanego z naruszeniem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach nie jest bezwzględną przesłanką do wydania nakazu rozbiórki. Fakt stwierdzenia, iż obiekt wybudowany w ramach samowoli budowlanej narusza przepisy (tym przepisy ustawy o drogach) w sposób generalny uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie legalizacyjne nie jest prawnie możliwe. Tym niemniej, zdaniem sądu, ma to miejsce jedynie w tych sytuacjach, kiedy naruszenie to ma charakter bezwzględny – nie istnieje prawna możliwość, by inwestor po uzyskaniu zgody właściwego organu mógł legalnie w danym miejscu obiekt budowlany wznieść tj. sytuacja kiedy nie istnieje prawna możliwość by po uzyskaniu odrębnej zgody dany obiekt wybudować, choćby na zasadach ogólnych było to niemożliwe. Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przepis art. 43 ustawy o drogach stanowi, iż obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m. w terenie zabudowy i 20 m poza terenem zabudowy w przypadku dróg powiatowych. Mając na uwadze jedynie ten aspekt stwierdzić należało by, iż przedmiotowy obiekt – urządzenie reklamowe, z uwagi na jego lokalizację narusza obowiązujące przepisy, jest bowiem sytuowane zbyt blisko krawędzi jezdni. Zważyć jednak należy, iż przepis art. 43 ust 2 tejże ustawy stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. W ocenie sądu możliwość zbliżenia obiektu do krawędzi jezdni na mniejszą odległość niż wynika to z postanowień zawartych w przepisie art. 43 ust 2 po wyrażeniu zgody zarządcy drogi skutkuje tym, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzonej samowoli budowlane winien żądanie przedłożenia takiej zgody uczynić częścią postępowania legalizacyjnego. Zdaniem sądu w sytuacji, kiedy wydanie takiej zgody poprzedzające uzyskanie pozwolenia na budowę, skutkowało by przyjęciem, iż obiekt sytuowany jest zgodnie z przepisami, nie można inwestorowi odmówić próby uzyskania takiej zgody w ramach postępowania legalizacyjnego. Sanowanie stanu sprzecznego z prawem, w sytuacji kiedy jest to w ogóle możliwe z uwagi na szeroko rozumiane przepisy (w tym także ustawy o drogach) i po spełnieniu przez inwestora warunków jakie mu organ ustalił, jest bowiem istotą postępowania legalizacyjnego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 15 stycznia 2009 r. II SA/GI 935/08 uznając, iż "sporne natomiast jest to, czy zgoda zarządcy wyrażona na innym etapie postępowania, aniżeli przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia wywołuje pozytywny dla inwestora skutek. W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie musi być pozytywna. Wskazać przyjdzie, że obowiązek uzyskania uprzedniej w stosunku do pozwolenia czy też zgłoszenia zgody zarządcy drogi dotyczy normalnego toku procesu inwestycyjnego. Innymi słowy nie byłoby możliwe wydanie pozwolenia na budowę, ani też przyjęcie bez sprzeciwu zgłoszenia, gdyby inwestor w toku takiego postępowania nie przedłożył zgody zarządcy drogi na lokalizację inwestycji w odległościach mniejszych aniżeli wynikające z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z postępowaniem legalizacyjnym. Oznacza to, że na etapie tego właśnie postępowania inwestor ma obowiązek uzyskać wymagane prawem uzgodnienia. Wynika to wprost z art. 49b ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że nie dałoby się legalizować w tym trybie jakiejkolwiek samowoli budowlanej, której realizacja wymagała uzyskania uzgodnień. Wszelkie bowiem wymagane prawem uzgodnienia inwestor ma obowiązek uzyskać i przedłożyć właściwemu organowi przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) bądź dokonaniem zgłoszenia (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego). Skoro zatem inwestor w toku postępowania legalizacyjnego przedłożył wymagane przepisami ustawy o drogach publicznych uzgodnienie, to brak było podstaw do uznania, że jest ono bezskuteczne na tym etapie postępowania". Wskazać też należy, iż na przeszkodzie legalizacji wybudowanego w ramach samowoli budowlanej obiektu nie stoi przepis art. 54 ust 3 ustawy o drogach. Stanowi on, iż przepisu ust. 2 nie stosuje się przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy. Ustawa w tym miejscu (podobnie jak w art. 43 ust 1) posługuje się tu niejasnym terminem "terenu zabudowy". Pojęcie to nie jest wprost definiowane w art. 4 tej ustawy, a jedynie w art. 4 ust 3 mowa jest, iż użyte w ustawie określenia oznaczają: ulica - drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Także ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcia tego także nie definiuje a posługuje się nim nie jedynie dla określenia terenów zabudowy mieszkaniowej (art. 11 pkt 6l oraz art. 17 pkt 6a). W tej sytuacji zdaniem sądu termin "teren zabudowy" należy rozumieć jako obszar zabudowany. Takie same stanowisko aczkolwiek w nieco odmiennym stanie prawnym, bo przed nowelizacją ustawy dokonaną ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2005 Nr 163 poz.1364) gdzie w art. 43 ust 1 termin "teren zabudowy miast i wsi" zastąpiony został terminem "teren zabudowy" zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 11 stycznia 1999 r. II SA 1617/98 LEX nr 46756 wskazując, iż użyty w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych termin "teren zabudowy miast i wsi" należy rozumieć jako "obszar zabudowany" w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym (por. art. 2 pkt 15 ustawy z 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym), a więc jako obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowym". Na koniec zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącej, iż fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowało pismo Zarządu Infrastruktury i Gospodarki Transportowej tj. zarządcy drogi, nie oznacza z góry, iż nie podmiot ten nie wyrazi zgody na zbliżenie przedmiotowego obiektu do krawędzi jezdni na odległość mniejszą niż wymagana przepisem art. 43 ust 1. Strona skarżąca powinna mieć możliwość wystąpienia o wyrażenie takiej zgody i dopiero jej brak uzasadniałby stanowisko organu, iż obiekt usytuowany jest niezgodnie z przepisami, w sposób uniemożliwiający jego legalizację. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 §1 pkt 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.