II SA/Kr 1787/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymsko - Katolickiej [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej skargę oddala. Decyzją z dnia 24.07.2014r. Marszałek Województwa [...] rozpoznając wniosek Wójta Gminy Z. odmówił Parafii Rzymsko-Katolickiej [...] w B. umorzenia kwoty w wysokości 7732,64 zł na którą złożyły się koszty: części opłaty rocznej za 2012 r. w wysokości 830,64 zł, opłaty roczne w wysokości 833,55 zł za lata 2013-2020 tj. 6.668,40 zł, odsetki w wys. 222,00 zł naliczone do dnia 13 marca 2014 r. oraz koszty upomnienia w wys. 11,60 zł, z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, wynikające z decyzji nr [...] wydanej dnia 6 października 2010 r. przez Starostę K. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz.1205.), w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 poz. 596) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz.267). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia 6 października 2010 r. Starosta K. zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej ww. Parafii, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntu o pow. 0,0200 ha w klasie R II obejmującego działkę nr [...] położoną w B. Gmina Z. , zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Wskazano, że pow. 0,0200 ha stanowi nadwyżkę ponad 0,0500 ha pow. zajętej na cele budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W decyzji tej nałożono na wnioskodawcę obowiązek uiszczania opłat rocznych w wysokości 833,55 zł płatnych przez okres 10 lat w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, począwszy od 2011 r. Opłata za 2011 r. została uregulowana. Decyzją z dnia 10.04.2013r. Marszałek Województwa [...] odmówił umorzenia kwoty w wys. 7510,75 zł tj. należności z wynikających z ww. rozstrzygnięcia Starosty K. z dnia 6.10.2010r. SKO decyzją z dnia 29.05.2013r. utrzymało w mocy ww. rozstrzygnięcie Marszałka Województwa [...] . W uzasadnieniu organ I instancji przypomniał, iż w niniejszym postępowaniu wniosek uzasadniono tym, że inwestycja w części pełni funkcję mieszkalną, a w części kultu religijnego. Wybudowany budynek mieszkalny służy katechizacji oraz organizacjom kościelnym tj. Katolickiemu Stowarzyszeniu Młodzieży, Służbie liturgicznej, Radzie Parafialnej, Oazie Rodzin, Parafialnym Dziełom Pomocy. W dalszej części uzasadnienia organ administracyjny przytoczył podstawę prawną rozstrzygnięcia tj. art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. – o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który uprawnia Marszałka Województwa do umorzenia całości lub części należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o określonym w tym przepisie charakterze. Organ I instancji wyjaśnił znaczenie zadań o charakterze użyteczności publicznej, a także wskazał, że w literaturze przyjmuje się, iż celem publicznym w ujęciu funkcjonalnym nie jest sam obiekt budowlany, lecz funkcja której obiekt ma służyć, z zapewnieniem powszechności korzystania przez każdego z zastrzeżeniem dopuszczalności ograniczenia tej powszechności dostępu na podstawie przepisu prawa. Inwestycje o charakterze użyteczności publicznej mają zatem na celu wykonywanie określonych zadań z tego zakresu, a zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej są to zadania których celem jest "bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych". Zadaniami publicznymi są zatem te zadania, które zostały wyznaczone i wymierzone państwu oraz jednostkom samorządu terytorialnego przez cały obowiązujący w danym systemie porządek prawny rozumiany jako normy prawne. W związku z powyższym, Marszałek Województwa [...] stwierdził, że pomieszczenia służące celowi publicznemu z zakresu kultu religijnego stanowiące 66,41 % w stosunku do całej powierzchni wyłączenia, zakwalifikować należy jako zgodne z art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy. Natomiast część mieszkalna obiektu, przeznaczona dla księdza, w ocenie ww. organu nie może zostać zakwalifikowana jako służąca celowi publicznemu czy też użyteczności publicznej, gdyż nie mieści się w normie art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy. Ustalono, że podstawą naliczenia opłat jest decyzja nr [...] z dnia 6 października 2010 r., wydana przez Starostę K. , w której naliczono opłaty za wyłączenie 0,0700 ha, gdzie 0,0500 ha zostało zwolnione pod budynek mieszkalny jednorodzinny. Decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej jest pierwotna w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę i zarówno organ administracji publicznej, jak i strona są związane jej skutkami. Wskazano, że ulga z decyzji wyłączającej grunt z produkcji rolniczej 0,0500 ha z 0,0700 ha stanowi 71,43 % w stosunku do całej powierzchni wyłączenia. W podsumowaniu stwierdzono, że pomimo spełnienia kryteriów użyteczności publicznej i celu publicznego w części powierzchni domu parafialnego stanowiącego 66,41 %, zdecydowano o odmowie przyznania wnioskowanej ulgi w postaci umorzenia należności i opłat rocznych, ponieważ Parafia skorzystała już z ulgi ustawowej w postaci 71,43 %, zgodnie z art. 12a pkt 1 pod dom mieszkalny jednorodzinny. Zwolnienia z art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy oraz art. 12a pkt 1, wykluczają się nawzajem i nie są możliwie do zastosowania jednocześnie. Podkreślono, że ustawodawca jako warunek wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej nałożył obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych, tak więc zwolnienie z takiej opłaty musi mieć charakter wyjątkowy. Wobec tego przepis art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jako wprowadzające wyjątek, winny być interpretowane ściśle i zawężające. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Parafia Rzymsko-Katolicka [...] w B. reprezentowana przez Proboszcza, kwestionując argumentację organu I instancji. Podniesiono, że po zmianie sposobu przeznaczenia, dom parafialny jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej wymienioną w art. 12 ust. 16 ustawy. Powołano się na zapisy Konkordatu, jak również na przepisy ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Zarzucono, że przyjęcie kryterium powierzchni dla spełnienia warunku użyteczności celu publicznego domu parafialnego, zdaniem odwołującej się strony nie znajduje oparcia w przepisach. Zauważono, że przy ocenie sprawy pominięta została misja Kościoła w wymiarze duchowym i mentalnym. Ponadto zakwestionowano prawidłowość stanowiska organu I instancji podnosząc, iż niezasadnie organ przyjął, iż Parafia skorzystała już z ulgi ustawowej określonej w art. 12a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawodawca w tym przepisie uznał, że obowiązek uiszczania należności i opłat rocznych nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,050 ha w przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie używając jednak pojęcia ulgi lub zwolnienia. Rozpoznając powyższe odwołanie, decyzją z dnia 16.10.2014 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. - o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.), w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie nie jest sporne, że część budynku zajęta na pomieszczenia dla określonych służb czy formacji parafialnych, służy celom kultu religijnego i jednocześnie zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, tak więc jako taka spełnia warunek użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast przedmiotem sporu jest, czy wobec tej części powierzchni budynku możliwie jest zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności i opłat rocznych, a to z uwagi na zastosowane już wcześniej zwolnienie wynikające z art. 12a pkt 1 ustawy przy wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej wydanej przez Starostę K. w dniu 6 października 2010 r. Organ I instancji stwierdził, że zwolnienia z art. 12 ust. 16 i ust. 17 oraz z art. 12a pkt 1 ustawy wykluczają się nawzajem i nie są możliwe do zastosowania jednocześnie. Otóż abstrahując nawet od powyższego Kolegium stwierdziło w szczególności, że decyzja wydawana w przedmiocie umorzenia należności i opłat rocznych w trybie art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy - jaką jest decyzja zaskarżona - jest decyzją, dla której niejako podstawę - w znaczeniu w ogóle możliwości zastosowania ulgi w postaci umorzenia - stanowi decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej określa bowiem nie tylko sam grunt podlegający wyłączeniu, ale też ustala wysokość należności i opłat rocznych z tytułu tegoż wyłączenia, należnych w poszczególnych latach. Do tak określonych należności i opłat rocznych, a zatem do ściśle ustalonych kwot, odnosi się wniosek o umorzenie, a następnie decyzja wydawana w trybie art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy. Tak więc SKO przyjęło, że na decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu bazuje zarówno wniosek o umorzenie należności i opłat rocznych, jak i w konsekwencji decyzja w przedmiocie umorzenia. Natomiast wszelkie inne, dalsze czynności faktyczne i prawne, jak dokonana zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na pomieszczenia służące celowi kultu religijnego, nie zmieniają w istocie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu tj. decyzji Starosty K. z dnia 6.10.2010 r., na której opiera się decyzja w przedmiocie umorzenia wydawana w trybie art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy. W konsekwencji, w ocenie Kolegium decyzja umarzająca należności i opłaty bądź odmawiająca ich umorzenia, nie dotyczy zmienionego stanu faktycznego (zmiana sposobu użytkowania budynku), ale dokładnie tego, jaki wynika z decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Niezależnie jednak od powyższej argumentacji Kolegium również podkreśla, że na mocy art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy marszałek może umorzyć należności i opłaty roczne. Zatem mamy tutaj do czynienia ze sferą uznaniowości organu administracji publicznej (o czym przesądza użycie zwrotu "może") co oznacza, że nawet przy wystąpieniu przesłanek warunkujących zwolnienie organ może, ale nie musi z tego zwolnienia skorzystać. Stąd też w sytuacji, gdy właściwy organ, jakim jest Marszałek Województwa [...] uzasadnia, iż ulga z art. 12 ust. 16 i ust. 17 ustawy stanowić winna absolutny wyjątek, stosowany w sposób zawężający, a swoje stanowisko należycie uzasadnia, to Kolegium nie ma podstaw do kwestionowania takiego stanowiska, gdyż organ nie przekroczył tutaj granic uznaniowości i takiego zarzutu organowi postawić nie można. Mając zatem na uwadze wszystkie powyższe wyjaśnienia, jakkolwiek Kolegium ma świadomość znaczenia przedmiotowego obiektu budowlanego funkcjonującego w części jako dom parafialny dla potrzeb lokalnej społeczności, tym niemniej w ocenie Kolegium brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska organu I instancji zajętego w zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższa decyzję Kolegium złożyła Parafia Rzymsko – Katolicka [...] z N. , reprezentowana przez Ks. Kanonika J.Z. . W skardze zarzucono decyzji Kolegium niedostateczne wyjaśnienie i uzasadnienie w przedmiocie indywidualnego interesu Strony postępowania, a skoncentrowanie się na interesie społecznym. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co miał wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, a organ odwoławczy nie dostrzegł tego uchybienia. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację dla potwierdzenia sformułowanych zarzutów. W szczególności zaznaczono, że stanowisko Kolegium jest sprzeczne ze stanem wynikającym z dokumentów, m.in. z dokumentacją projektową obejmującą zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek użyteczności publicznej - Dom parafialny z mieszkaniem służbowym dla księdza. Podkreślono, że w dobie zachodzących zmian w społecznościach lokalnych, obiekty plebanii przestały pełnić tylko funkcję mieszkania dla księdza. Nie kwestionując uznaniowego charakteru przepisu art. 12 ust. 16 ustawy zaznaczono, że organ administracji jest zobligowany do podejmowania w toku postępowania wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny "zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca domaga się umorzenia na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych opłaty nałożonej decyzją Starosty K. z dnia 6 października 2010r. znak: [...] z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Wskazaną decyzją Starosta K. zezwolił Parafii Rzymskokatolickiej w B. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne przeznaczonego pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (tj. działki nr [...] ) oraz ustalił należność z tego tytułu w wysokości 7 577, 70 złotych, płatną w wysokości 833,55 złotych rocznie przez okres 10 lat, począwszy od 2011 roku do 2020 r. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia 16 października 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 24 lipca 2014 2013 r. o odmowie umorzenia należności nałożonych ww. decyzją Starosty K. z dnia 6 października 2010 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd stwierdza, że orzekające w sprawie organy administracji dokonały prawidłowej interpretacji przepisów prawa. Na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów publicznych, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r., o gospodarce komunalnej, zadania o charakterze użyteczności publicznej, to zadania, których celem jest "bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych". Zadania o charakterze użyteczności publicznej należeć muszą do zadań celu publicznego określonych przepisami prawa. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA/Gd 1997/99, gdzie wskazano, że tylko zadania publiczne można zaliczyć do kategorii zadań o charakterze użyteczności publicznej. Pojęcie "celu publicznego", nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się odwoływać do potocznego jego znaczenia. Ustawodawca w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalił określony katalog celów publicznych. Jest to katalog konkretny i zamknięty w tym sensie, że jego pkt 10: "inne cele", to tylko cele "określone w odrębnych ustawach" właśnie jako cele publiczne. W przedmiotowej sprawie nie było kwestią sporną, że część budynku zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości B. , stanowiąca 66,41 % w stosunku do całej powierzchni wyłączenia, służy celowi publicznemu, o którym mowa w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednakże do rozstrzygnięcia wydawanego w trybie art. 12 ust. 16 i 17 ww. ustawy w przedmiocie rozważenia kwestii umorzenia należności opłat rocznych, punktem odniesienia jest decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, czyli w niniejszej sprawie orzeczenie Starosty K. z dnia 6 października 2010r. Stan faktyczny określony w tej decyzji niejako wiąże organ rozstrzygający w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności. Późniejsze, tj. po dacie 6.10.2010r. przekwalifikowanie przez Parafię sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek parafialny z mieszkaniem dla księdza nie zmienia bowiem pierwotnej decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu, której ustalenia pozostają wiążące dla organu orzekającego w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto zaznaczenia wymaga, że strona skarżąca skorzystała już z ulgi stosownie do przepisu art. 12 a ust. 1 ww. ustawy – pod dom mieszkalny jednorodzinny. W związku z powyższym Sąd podzielił argumentację organów administracyjnych, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji gruntu rolnego. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny, Sąd stwierdza, iż organ administracyjny dokonał dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, uzasadnił podstawę prawną wskazaną w decyzji i dokonując właściwej interpretacji przepisów wydał decyzję zgodną z prawem. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), należało oddalić skargę jako niezasadną