II SA/Kr 1789/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Barbara Pasternak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K.K. i S.K. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 września 2009r., nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sprzeciwu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących K.K. i S.K. łączną kwotę 800 zł ( osiemset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją nr [...] z dnia 1.07.2009 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 54 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) po rozpatrzeniu zawiadomienia inwestora: "A" s.c. S. K., K. K., o zakończeniu budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (dwa bliźniaki) wraz z wewnętrznymi instalacjami: gazową, wod-kan, c.o., elektryczną, drogą wewnętrzną dojazdową do budynków, zjazdem publicznym z ulicy C., zlokalizowanych na działkach nr "1", "2", "3", "4" obr. [...] przy ul. T. o numerach 120w, 120u, 120t, 120s (oznaczonego numerem budowlanym jako budynek A) oraz na działkach nr "5", "6", "7", "8" obr. [...] przy ul. T. o numerach 120r, 120p, 120n, 120m (oznaczonego numerem budowlanym jako budynek B) z dnia 10.06.2009 r.,( data wpływu do organu) zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania wyżej opisanych obiektów a zrealizowanych na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...], (znak: [...]) z dnia 02.08.2007r. W uzasadnieniu podniesiono, że : Wojewoda decyzją z dnia 19.11.2008r., (znak: [...]) stwierdził nieważność decyzji Nr [...], (znak: [...]) z dnia 02.08.2007r., udzielającej pozwolenia na budowę wyżej opisanych obiektów a rozstrzygnięcie Wojewody zostało utrzymane w mocy decyzją z dnia 10.03.2009r., znak: [...] DWS Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. zawiadomienie, o którym mowa w art. 54 Prawa Budowlanego z 1994 r., dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków. Co oznacza, iż przystąpienie do użytkowania obiektu będzie niemożliwe, gdy przed zakończeniem przez inwestora procesu inwestycyjnego, a więc przed wniesieniem wyżej wspomnianego zawiadomienia, decyzja o pozwoleniu na budowę, na podstawie której wykonano roboty budowlane, utraci moc prawną. Brak w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę tegoż obiektu powoduje konieczność przeprowadzenia przez nadzór budowlany postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 51 Prawa Budowlanego z 1994 r. 3. skoro więc, inwestor nie legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę to obowiązkiem organu jest wydanie decyzji zawierającej sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania budynków mieszkalnych. Odwołanie od tej decyzji złożyła J. Z. jako pełnomocnik S. K. i zarzucając, że: - sprzeciw organu l instancji jest nieskuteczny, gdyż został zgłoszony po upływie terminu określonego w art. 54 Prawa Budowlanego z 1994 r. W sprawie zamiar przystąpienia do użytkowania budynków przy ul. C. inwestor zgłosił w dniu 10 czerwca 2009 roku. Tymczasem sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania przedmiotowych obiektów organ l instancji zgłosił w dniu 2 lipca 2009 roku, tj. w terminie 22 dni od doręczenia zawiadomienia. W tym dniu bowiem decyzja została nadana w placówce operatora pocztowego, - żaden z przepisów ustawy nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do wniesienia sprzeciwu do użytkowania tylko z tego powodu, że już po zakończeniu robót budowlanych związanych z obiektem decyzja pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. - Inwestor nie kwestionuje stanowiska organu l instancji, że zawiadomienie, o którym mowa w art. 54 Prawa Budowlanego z 1994 r., dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Jednak jest zdania, że nie miało ono zastosowania w rozpatrywanej sprawie bowiem inwestycja została zrealizowana na podstawie prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę, w zgodzie z jej warunkami i przepisami a złożone zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych nie narusza żadnego z przepisów rozdziału 5 ustawy Prawo budowlane. i w oparciu o te zarzuty wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Powyższe odwołanie zostało o tyle uwzględnione, ze Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 29.09.2009 r. (znak: [...]) po rozpatrzeniu odwołania S. K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu l instancji w sprawie wniosku inwestorów S. K. i K. K. z dnia 10.06.2008r. W uzasadnieniu wywiedziono co następuje. 1/ pismem z dnia 17.02.2009 r. inwestor zgłosił zakończenie budowy obiektu budowlanego W dniu 4.03.2009 r., PINB w K. - Powiat [...] decyzją (znak: [...]), zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania opisanych wyżej obiektów a odwołanie inwestora nie zostało uwzględnione i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zatem w obiegu prawnym pozostaje decyzja w sprawie sprzeciwu do użytkowania przedmiotowych obiektów budowlanych. 2/ W związku z tym, iż w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja w sprawie sprzeciwu do użytkowania przedmiotowych budynków, zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tym samym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany jest uchylić skarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu l instancji w sprawie zgłoszenia S. K. i K. K. z dnia 10.06.2009 r. 3/ postępowanie organu l instancji wszczęte pismem z dnia 10.06.2009 r., (data wpływu do organu l instancji), jest bezprzedmiotowe, gdyż sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, tj. decyzją PINB w K. - Powiat [...] z dnia 4.03.2009r. znak: [...], następnie utrzymaną w mocy decyzją WINB z dnia 26.05.2009r. znak: [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli K. K. i S. K. wspólnicy "A" s.c. i zarzucając : naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego procesowego, tj.: * art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i umorzenie postępowania organu l instancji, * art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja organu l instancji dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, * art. 105 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i wykładnię, tj. przyjęcie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, * art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, iż Inwestorowi przysługuje wyłącznie jednokrotne uprawnienie do zgłoszenia zakończenia budowy - wnieśli, o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej według norm przypisanych. W uzasadnieniu podniesiono wyżej przedstawione argumenty odwołania co do terminu złożenia sprzeciwu o którym mowa w art. 54 Prawa Budowlanego z 1994 r., zarzucając, że mimo jego uwzględnienia organ II instancji do podniesionych argumentów w ogóle się nie odniósł, i jako podstawę swego rozstrzygnięcia przyjął jedynie fakt, że sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta identyczną decyzją z dnia 4.03.2009r, która na skutek utrzymania jej w mocy przez organ II instancji stała się ostateczna. Bezsporne jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 4.03.2009 r., zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania, a decyzja to została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Nie bez znaczenia jest fakt, że powodem zgłoszenia sprzeciwu był brak dołączenia kopii świadectwa charakterystyki energetycznej, a także, w ocenie organu, brak legitymowania się przez Inwestorów ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że zawiadomienie o zakończeniu budowy z 17.02. 2009 r., nie zawierało wszystkich wymaganych prawem załączników, było więc niekompletne. Organ II instancji, bez należytego uzasadnienia przyjął, że w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej. W efekcie czego, po uchyleniu decyzji o sprzeciwie umorzył postępowanie pierwszo instancyjne jako bezprzedmiotowe, wskazując na pozostający w obiegu prawnym sprzeciw z 4 marca 2009 r. Zdaniem Skarżących, w przedmiotowej sytuacji nie można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej. Bez wątpienia, obie "sprawy" dotyczą tych samych podmiotów i tego samego przedmiotu. Zdaniem Skarżących zmianie uległ stan faktyczny sprawy. Pierwsze zgłoszenie zakończenia robót było niekompletne, nie zawierało wszystkich elementów wymaganych przez ustawę. Chociażby z tego powodu, kolejne zawiadomienie, prawidłowe pod względem formalnym przesądza o zaistnieniu nowego stanu faktycznego. Stanowisko Wojewódzkiego Inspektora, prowadzi do wniosków nieakceptowanych z punktu widzenia postulatu racjonalnego ustawodawcy. Skoro art. 54 Prawa Budowlanego z 1994 r., określający wymóg i procedurę zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie stanowi wprost, iż dopuszczalne jest jednokrotne zawiadomienie, nie można uznać, iż kolejne zawiadomienie w przypadku wcześniejszego sprzeciwu, jest bezprzedmiotowe. Uznanie racji takiego stanowiska, prowadziłoby do sytuacji, w których przedwczesne zgłoszenie zakończenia budowy, skutkujące sprzeciwem wobec przystąpienia do użytkowania (np. w związku z brakiem zakończenia budowy pod względem technicznym), całkowicie wyłączałoby możliwość późniejszego oddania do użytkowania prawidłowo wybudowanego budynku. Wcześniejszy sprzeciw oznacza jedynie brak możliwości przystąpienia do użytkowania, na danym etapie inwestycji. W przedmiotowej sprawie, jedną z przyczyn zgłoszenia sprzeciwu był brak formalny zawiadomienia. Tak więc nie można twierdzić, iż późniejsze ponowne, tym razem kompletne zawiadomienie, nie może zostać rozpoznane, ponieważ mogłoby prowadzić do wydania drugiej decyzji w sprawie. Skarżący podtrzymali także pogląd, że obiekt budowlany, który został zbudowany w oparciu o ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzję o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzje te, bądź jedna z nich, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Legalizacja istnienia takiego obiektu budowlanego powinna mieć miejsce w trybie art. 59 Prawa budowlanego, zaś stwierdzenie zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, ponieważ decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, powinno się odbywać w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i projekt budowlany, który jako akt techniczny, a nie akt administracyjny (akt prawny) zachowuje swoja wartość jako dokument, w oparciu o który była wykonana budowa. W związku z tym, nawet wobec faktu, iż w dniu zgłoszenia zakończenia budowy Inwestorzy nie dysponowali ostatecznym pozwoleniem na budowę, nie można uznać, iż wybudowany obiekt jest samowolą budowlaną. Inwestycja była bowiem prowadzona na podstawie ostatecznych decyzji i zgodnie z nimi. Po rozpoznaniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z dnia 19 listopada 2008 r. stwierdzającą nieważność przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, Sąd uchylił decyzje organu l i II instancji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Oznacza to, że w dniu wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., decyzji uchylającej decyzję organu l instancji i umarzającej postępowanie w sprawie wniosku Inwestorów, pozwolenie na budowę było decyzją ostateczną i obowiązującą. W tak zmienionym stanie prawnym i faktycznym nie można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej, która musiałaby skutkować umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego, w związku z art. 156 § 1 pkt3k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione z w uzasadnieniu decyzji, dodatkowo podnosząc, że zarzut strony skarżącej, że WSA w Warszawie, wyrokiem z 8.09.2009, uchylił decyzje stwierdzające nieważność pozwolenia na budowę nie mógł być uwzględniony bowiem w chwili wydawania decyzji z dnia 21.09.2009r, organowi nie był znany wyrok i zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wiedzę organu o istnieniu ostatecznej decyzji GINB utrzymującej w mocy decyzję Wojewody stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę spornych budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem rozpoznania pod katem jej legalności jest decyzja organu II instancji uchylająca decyzję zawierającą sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i umarzająca postępowanie wobec ustalenia, że w obrocie pozostaje już decyzja organu l instancji z dnia 4.03.2009 r., zawierająca sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z dnia 26.05.2009 r. Inne zarzuty odwołania organ II instancji uznał za nie mające wpływu na rozstrzygnięcie sporu. Skarga kwestionująca powyższe stanowisko jest uzasadniona. Przede wszystkim błędny jest pogląd organu II instancji, że mamy do czynienia z sytuacją w której sprawa została już ostatecznie rozstrzygnięta. Gdyby podzielić pogląd organu, że każda decyzja zawierająca sprzeciw, bez względu na rodzaj przesłanek powodujących jego złożenie powoduje powagę rzeczy osądzonej - to praktycznie do użytkowania budynku można by przystąpić tylko wtedy gdyby organ nie złożył sprzeciwu do następnego zgłoszenia, chociaż przesłanka tego następnego sprzeciwu byłaby inna niż stanowiąca podstawę wcześniejszego sprzeciwu. Gdyby natomiast organ taki sprzeciw chciał złożyć, z innej przyczyny wedle rozumienia zaskarżonej decyzji zawsze naraziłby się na zarzut orzekania w sprawie już rozstrzygniętej. Należy pamiętać, że dla stwierdzenia, iż mamy do czynienia ze sprawą poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną musi zostać stwierdzona tożsamość obu spraw. Ta tożsamość - najogólniej mówiąc - to nie tylko tożsamość podmiotów ale także tożsamość przedmiotu a tożsamość przedmiotu to tożsamość podatny prawnej i stanu faktycznego. Chcąc więc stwierdzić, że mamy do czynienia ze sprawą poprzednio rozstrzygniętą organ musi poczynić ustalenia, że w sprawie występuje tożsamość co do stanu faktycznego a więc, że przedmiotem rozpoznania jest ten sam stan faktyczny który był przedmiotem wcześniejszej ostatecznej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaniechał dokonania powyższych ustaleń i już ten fakt musi decydować o zasadności skargi. W sprawie niniejszej decyzja organu l instancji oparta jest o ustalenie, że wnioskodawca zawiadamia o zakończeniu budowy, która według tego organu jest nielegalna bowiem zawiadomienie o którym mowa w art. 54 Prawa Budowlanego z 1994 r., dotyczy tylko budowy prowadzonej legalnie a tymczasem Wojewoda decyzją z dnia 19.11.2008 r., utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 10.03.2009 r., stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowych obiektów. Organu II instancji do tej kwestii w ogóle się nie odniósł, ustalając tylko, że skoro w sprawie był zgłoszony już sprzeciw - ale jak to powiedziano wyżej bez ustalenia przesłanek tego sprzeciwu - to mamy do czynienia ze sprawą poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną. Z treści skargi wynika, że decyzja Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 10.03.2009 r., uchylona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8.09.2009 r. (sygn. akt VII Sa/Wa 814/09). Z oświadczenia pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 25.02.2010 r., wynika, że wyrok ten stał się prawomocny. Art. 54 Prawa Budowlanego z 1994 r., nie wskazuje przesłanek do wniesienia sprzeciwu, ale to nie oznacza, że organowi ustawodawca pozostawił pełna swobodę do uznania czy należy lub nie należy zgłosić sprzeciwu. Celem tego przepisu jest stwierdzenie, że obiekt wykonany został zgodnie z pozwoleniem na budowę, skoro więc pozwolenie zostało skutecznie i ostatecznie wyeliminowane z obrotu organ zawsze musi zgłosić sprzeciw. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wyżej poczynionych uwag, a więc ustali czy przesłanki (stan faktyczny) z ostatecznej decyzji z dnia 4.03.2009 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia 26.05.2009 r., są takie same jak w sprawie niniejszej. Po drugie ustali, czy w obrocie prawnym pozostaje pozwolenie na budowę, a więc czy zgłoszenie dotyczy obiektu legalnie wybudowanego. W końcu ustosunkuje się do zarzutu odwołania, że sprzeciw wniesiony został z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 54 Prawa Budowlanego z 1994 r. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, narusza prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a" i "c", oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.