II SA/Kr 179/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Limanowej na uchwałę Rady Gminy Limanowa z dnia 28 marca 2017 r. nr XVI/176/2017 w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Limanowa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w Limanowej pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Limanowa nr XVI/176/2017 z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Limanowa. Jako podstawę prawną zaskarżenia prokurator wskazał art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) oraz art. 91, art. 94 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875). Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa materialnego w postaci art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1840) poprzez zaniechanie wskazania w uchwale konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał na przysługującą Radzie Gminy na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz fakt, iż zaskarżona ustawa przynależy do tej właśnie kategorii aktów normatywnych. W dalszej kolejności skarżący przytoczył wynikające z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt obligatoryjne kwestie, których regulacja winna nastąpić w drodze uchwalanego na podstawie powołanego przepisu programu. Prokurator podkreślił jednocześnie konieczność zawarcia w przedmiotowym akcie prawa miejscowego konkretnych regulacji, zapewniających faktyczną realizację zadań w nim ujętych, a niebędących wyłącznie deklaracjami stwarzającymi pozory wykonywania przez organ przedmiotowego programu. Prokurator stwierdził bowiem, iż użyte w ustawie sformułowania wskazują na konieczność skonkretyzowania podmiotów mających wykonywać określone w programie zadania. W konsekwencji skarżący uznał za niewystarczające, a tym samym stojące w sprzeczności z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt postanowienie § 4 pkt 3 stanowiące, że udzielanie pomocy zwierzętom poszkodowanym w wypadkach zapewni lekarz weterynarii, z którym Gmina zawrze umowę. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że wskazanie w Programie konkretnego podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom ma nadto znaczenie informacyjne. Z całokształtu uzasadnienia skargi wynika, że Prokurator zarzuca także, iż zaskarżona uchwała reguluje przekazane w drodze upoważnienia ustawowego organowi kwestie w sposób nazbyt ogólny. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości, wskazując, że w jej ocenie żądanie przez Prokuratora stwierdzenia nieważności uchwały w całości jest bezzasadne. W ocenie organu Prokurator zarzucił, że zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z określoną linią orzeczniczą sadów administracyjnych, co nie uzasadnia uznania twierdzenia, iż wydana została z istotnym naruszeniem prawa. W dalszej kolejności Rada Gminy wskazała, że w dacie podjęcia uchwały nie było możliwym wskazanie konkretnego lekarza weterynarii, gdyż w tamtym okresie nie doszło jeszcze do zawarcia przez Gminę umowy w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę organ podał nadto, że dopiero podjęcie stosownej uchwały przez Radę Gminy otwiera dla organu wykonawczego możliwość podjęcia działań faktycznych i prawnych zmierzających do doprowadzenia do jej wykonania. Organ zaakcentował nadto, że na podstawie zaskarżonej uchwały realizował przewidziane w ustawie zadania w roku 2017 bez uszczerbku finansowego dla Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola ta odbywa się na zasadach unormowanych w przepisach tej ustawy i obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W świetle art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd sprawując kontrolę jest uprawniony do stosowania środków określonych w ustawie. W przypadku uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa. Zwrócić należy uwagę na art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej: "u.s.g.") precyzujący kryterium zgodności z prawem uchwał organów gminy. Według u.s.g. zarządzenie lub uchwała organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, jednak w razie stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się ich nieważności, ograniczając rozstrzygnięcie do wskazania, że uchwała lub zarządzenie wydane zostały z naruszeniem prawa. Oznacza to, iż podstawę stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego stanowić może tylko istotne naruszenie prawa. Zaakcentować należy, że ustawodawca nie typizuje naruszeń prawa mających charakter istotny jak również nie wskazuje, które z postaci sprzeczności z prawem winny być uznawane za nieistotne. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to jednak wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwalają na ustalenie katalogu istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tego rodzaju w istocie kwalifikowanych naruszeń prawa zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. (który w niniejszym postępowaniu, choćby z uwagi na podmiot wnoszący skargę, w założeniu nie ma zastosowania). Nie będąc związany granicami skargi Sąd ma zatem obowiązek poddania kontroli całej uchwały, niezależnie od podniesionych zarzutów. Na wstępie należy podkreślić – gdyż ma to związek z dopuszczalnością skargi – że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji jest aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech tej kategorii aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego należy przede wszystkim oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one bowiem regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów nie tylko organów, lecz także obywateli, organizacji publicznych i prywatnych oraz przedsiębiorców. Z uwagi na inną jeszcze cechę charakterystyczną dla aktów prawa miejscowego jaką stanowi terytorialny zasięg aktu tego rodzaju, skutkujący ich obowiązywaniem tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły, stwierdzić należy, że w praktyce adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na jej terenie. Na marginesie należy nadmienić, że co do zasady ich zasięg obowiązywania pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, jednak mogą być one stanowione dla mniejszych terenów. Kolejnym wymogiem, który musi spełniać dany akt, by stanowić akt prawa miejscowego, jest normatywny charakter. Oznacza to, że uchwała zawierać musi wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Nie spełniają zatem tego kryterium akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty. Jedną z istotnych cech aktów prawa miejscowego jest również zawieranie przez nie norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym, mających zastosowanie do adresatów wskazanych poprzez określenie ich cech (nie zaś wymienionych z nazwy), którzy znajdą się w sytuacji określonej w zawartych w tychże normach hipotezach. Abstrakcyjność norm przejawia się w tym, że nakazywane, zakazywane bądź dozwolone przepisem zachowanie ma mieć miejsce w powtarzalnych okolicznościach. Podkreślenia wymaga, że normy te nie są konsumowane przez jednorazowe zachowanie się określonego adresata. Mając na względzie wyżej wymienione kryteria pozwalające na uznanie uchwały za akt prawa miejscowego stwierdzić należy, że uchwała nr XVI/176/2017 z dnia 28 marca 2017 r. podjęta przez Radę Gminy Limanowa w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt spełnia wskazane wymogi. Upoważnienie ustawowe do ustanowienia zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840, dalej: "u.o.z."), statuujący po stronie rady gminy nie tylko kompetencję do podjęcia przedmiotowego aktu, lecz także obowiązek jego uchwalenia. Obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt zawarto w art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z. W świetle powołanych przepisów program winien obowiązkowo obejmować w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, 3) odławianie bezdomnych zwierząt, 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierzą w schroniskach, 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, 6) usypianie ślepych miotów, 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Nadto ust. 5 wzmiankowanego wyżej przepisu nakazuje, by program zawierał wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu ich wydatkowania. Natomiast fakultatywne elementy odnośnego programu zawarte zostały w art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z. i są nimi: plan znakowania zwierząt i plan sterylizacji lub kastracji. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., należało zatem dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonej uchwały, weryfikując, czy może ona zostać uznana za kompletną w zakresie uregulowania obligatoryjnych elementów programu, a z drugiej strony, badając, czy organ nie wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego do ustanowienia aktu prawa miejscowego. Analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że tylko w odniesieniu do części obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami Rada Gminy zawarła wystarczające unormowania, pozostałe zostały zaś uregulowane w sposób nazbyt ogólny, pozorujący jedynie wykonanie upoważnienia ustawowego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. poprzez niewskazanie w § 4 pkt 3 uchwały konkretnego podmiotu, mającego udzielać pomocy zwierzętom poszkodowanym w wypadkach komunikacyjnych. Zawarty we wskazanym przepisie uchwały zapis jest ogólnikowy, nie wynika z niego na kim dokładnie spoczywa obowiązek udzielania pomocy zwierzętom w razie zaistnienia zdarzeń drogowych z ich udziałem. Nieokreślenie w sposób konkretny lekarza weterynarii nie tylko nie pozwala na efektywną realizację określonego w Programie zadania, lecz także nie pełni funkcji informacyjnej, którą w orzecznictwie przypisuje się przepisom stanowionym na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, iż to właśnie program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt stanowić ma źródło informacji dla mieszkańców Gminy, jak i innych osób, które znajdą się na jej obszarze, o podmiotach realizujących zadania wynikające z ustawy w zakresie określonym w art. 11a ust. 2 u.o.z. Niezależnie od zarzutów skargi zwrócić należy uwagę, że organ nie unormował również należycie kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 2 i 6 u.o.z. Za czyniące zadość wykonaniu upoważnienia ustawowego nie można bowiem w żadnym razie uznać ogólnego wskazania w § 3 pkt 3 uchwały, iż zadania związane z ograniczaniem populacji bezdomnych zwierząt realizowane są przez stałą współpracę z wolontariuszami oraz członkami organizacji opieki nad zwierzętami w zakresie dokarmiania i ograniczania rozrodczości kotów wolno żyjących, przy jednoczesnym niesprecyzowaniu podmiotów, które mają współdziałać z Gminą w realizacji tych celów lub sposobu nawiązywania z nimi współpracy oraz zaniechaniu wskazania jakichkolwiek szczegółowych metod ich działania. Powołany przepis zaskarżonej uchwały uznany może być za określający jedynie cel Gminy i stanowiący w istocie wyłącznie deklarację. Jest natomiast zbyt blankietowy, by móc zostać uznany za wystarczający sposób uregulowania kwestii wskazanej w art. 11a ust. 2 u.o.z. i pozwalający na rzeczywistą realizację Programu. Zwrócić należy uwagę, że organ ograniczył się jedynie do wskazania w sposób bardzo ogólny podmiotów mających wykonywać zadania związane z opieką nad kotami wolno żyjącymi, odstępując jednocześnie od określenia jakiego rodzaju zadania będą przezeń podejmowane. Przez wzgląd na tę okoliczność nie sposób uznać unormowań zawartych w § 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały za posiadające rzeczywistą treść normatywną i mogące służyć realizacji celów jakie spełniać miał przedmiotowy akt prawa miejscowego. Podobnie brak jest w zaskarżonej uchwale regulacji dotyczącej usypiania ślepych miotów – wszak jedynie w § 3 pkt 2 uchwały Rada Gminy wskazała, że będzie wykonywać to zadanie celem ograniczania populacji bezdomnych zwierząt. Niemniej regulacji tej nie sposób uznać za normującą tę kwestię zgodnie z wymogami upoważnienia ustawowego do uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt. Stanowi ona bowiem jedynie powtórzenie pkt 6 art. 11a ust. 2 u.o.z. i nie określa podmiotu mającego to zadanie wykonywać oraz trybu postępowania w tym zakresie. Oznacza to, iż w tej części organ zaniechał unormowania obligatoryjnych elementów programu uchwalanego na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z., co uznane winno być za równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa. Nie budzi bowiem wątpliwości, że Rada Gminy nie wywiązała się z obowiązku wykonania upoważnienia ustawowego, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 i 6 u.o.z. Za istotne naruszenie prawa, a to art. 11a ust. 5 u.o.z. uznane winno być także wadliwe uregulowanie w § 7 uchwały sposobu finansowania przez Gminę wykonania zadań określonych w Programie. W powołanym przepisie organ wskazał jedynie wysokość kwoty przeznaczonej na ten cel oraz w jej ramach wyodrębnił oznaczoną sumę na wynagrodzenie z tytułu umowy zawartej ze schroniskiem "[...] " oraz usługi związane z opieką nad zwierzętami ofiarami wypadków drogowych. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawowego upoważnienia organ nie uregulował sposobu wydatkowania środków na realizację pozostałych działań ujętych w Programie, nie wskazał nawet w ogólny sposób wysokości środków przeznaczanych na wykonywanie innych zadań. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż niewskazanie określonej kwoty na ich realizację skutkować może faktycznym brakiem możliwości realizacji danego zadania, które powinno być na mocy ustawy przez Gminę wykonywane. Zaakcentować należy, że jedynie powiązanie określonej w uchwale kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań z konkretnym sposobem ich wydatkowania stanowi gwarancję, że Program będzie rzeczywiście wykonywany. Podsumowując należy stwierdzić, że organ jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 oraz ust. 5 u.o.z. Musi on natomiast w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.