II SA/Kr 179/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2020 r. sprawy ze skargi P. S.-K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 5 grudnia 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia P. S.-K., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza K. z dnia 23 lipca 2019 r., znak: [...], orzekające o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności z dniem 1 stycznia 2019 r., w odniesieniu do nieruchomości położonej w K. , oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. 0,1530 ha, objętej księgą wieczystą Nr [...] Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2019 r. P. S.-K. wystąpiła do Burmistrza K. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1530 ha, dla której powadzona jest księga wieczysta nr [...] Wnioskodawczyni wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym gruntu przedmiotowej nieruchomości; podała, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym jednocześnie prowadzona jest działalność gospodarcza. Powierzchnia mieszkalna wynosi 51,4% całkowitej powierzchni użytkowej. Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrz K. , postanowieniem z dnia 23 lipca 2019 r., znak [...], odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomości nie mieści się w zakresie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. 2019 r. poz. 916), gdyż na jej mocy przekształceniu ulegają tylko grunty zabudowane wyłącznie budynkami jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, z których co najmniej połowę lokali stanowią lokale mieszkalne lub tymi budynkami wraz z budynkami gospodarczymi, garażami lub innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Organ wyjaśnił, że budynek położony na działce objętej wnioskiem ma charakter mieszkalno-usługowy, a funkcja usługowa zajmuje 48,6% całkowitej powierzchni użytkowej. Organ przytoczył definicję budynku jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że pod podjęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o pow. całkowitej nieprzekraczającej 30% pow. całkowitej budynku. Organ ocenił, że przedmiotowy budynek nie może być uznany za budynek mieszkalny jednorodzinny. Na skutek zażalenia P. S.-K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 5 grudnia 2019 r., którym utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu I instancji, wskazując, że nieruchomość położona w K. oznaczona jako działka ew. nr [...] o pow. 0,1530 ha nie mieści się w zakresie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Organ przytoczył treść art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przytoczył także treść art. 1 ust. 2 ustawy – wskazując, że z mocy ustawy prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności tylko w przypadku, gdy mamy do czynienia z nieruchomościami zabudowanymi na cele mieszkaniowe, zgodnie z definicją z art. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Organ przytoczył dalej treść art. 4 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, wedle którego podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane, w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, przez odpowiednio: wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarząd powiatu, albo zarząd województwa. Kolegium wskazało, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Kolegium wskazało, że nieruchomość składająca się z działki nr [...] o pow. 0,1530 w K. zabudowana jest budynkiem mieszkalno-usługowym obejmującym część mieszkalną oraz część użytkową tj. restaurację pod nazwą "[...]". Organ zauważył, że ustawodawca w treści ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nie przewidział definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z tego względu należy posłużyć się definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% pow. całkowitej budynku. Organ ocenił, że w związku z tym przedmiotowy budynek nie może być uznany za budynek mieszkalny jednorodzinny. Sformułowanie z art. 3 ust. 2a "lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku" odnosi się do dopuszczalności wydzielenia lokalu użytkowego w takim obiekcie i określa jego maksymalną powierzchnię na 30% ogólnej powierzchni. Budynek, w którym oprócz lokalu mieszkalnego, znajduje się również lokal użytkowy o powierzchni przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku nie może być tym samym uznany za budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ wskazał, że nie ma podstaw do przyjęcia odmiennej definicji tego pojęcia w sytuacji gdy ustawodawca nie przyjął innej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ustawie o przekształceniu. Kolegium wskazało, że budynek położony na działce objętej wnioskiem ma charakter mieszkalno-usługowy, przy czym funkcja usługowa zajmuje 48,6%, a powierzchnia mieszkalna 51,4% całkowitej powierzchni użytkowej budynku, co powoduje, że nie można uznać, że jest to budynek mieszkalny jednorodzinny. W tej sytuacji nie wystąpił skutek określony w art 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakwie wniosła P. S.-K., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. przez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7a k.p.a. przez nierozpatrzenie sprawy na korzyść strony pomimo wątpliwości co do treści normy prawnej; 3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez jego niezastosowanie i błędne niezakwalifikowanie budynku, którego dotyczy przedmiotowa sprawa, jako budynek mieszkalny jednorodzinny; 4) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca sformułowała argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej; postanowienie to odpowiada prawu, a skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.) organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie (§ 4). Artykuł 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W myśl art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym kodeks nie określa wyraźnie relacji miedzy tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów jest uzasadnione, a nawet niezbędne. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli – jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania pozycji adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85). Gdy idzie o zaświadczenie, do którego odnosi się zaskarżone postanowienie, jest ono dodatkowo przedmiotem regulacji szczegółowej zawartej w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 139 ze zm., dalej "ustawa"). Zgodnie z art. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów (ust. 1). Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 4 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydawane przez odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa – w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa precyzuje też treść zaświadczenia, a nadto odmiennie od ogólnych rozwiązań przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego reguluje sposób inicjowania czynności organu tudzież obowiązujące terminy. W niniejszym przypadku jest okolicznością bezsporną, że przedmiotowa nieruchomość składająca się z działki nr [...] o pow. 0,1530 położona w K. zabudowana jest budynkiem mieszkalno-usługowym obejmującym część mieszkalną oraz część użytkową (restaurację pod nazwą "[...]"), przy czym część mieszkalna zajmuje 51,4%, a część użytkowa 48,6% całkowitej powierzchni użytkowej budynku. Istotą sporu pozostaje to, czy w tych warunkach nieruchomość można uznać za zabudowaną wyłącznie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, albo też – inaczej rzecz ujmując – czy budynek pełniący zarazem funkcję mieszkalną i funkcję usługową jest nadal budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Wobec braku autonomicznej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ustawie organy obu instancji odwołały się do definicji zamieszczonej w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), w myśl której budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przedmiotowy budynek nie odpowiada tej definicji, bowiem jego część użytkowa przekracza owo 30% powierzchni całkowitej. Zdaniem Sądu, odwołanie się przy dekodowaniu normy wynikającej z art. 1 ustawy do definicji legalnej odnośnego pojęcia zamieszczonej w prawie budowlanym jest w pełni uzasadnione i stanowi element prawidłowo przeprowadzonej wykładni systemowej. W konsekwencji – w ocenie Sądu – prawidłowy jest też wniosek, że nieruchomość składająca się z działki nr [...] o pow. 0,1530 położona w K. nie jest nieruchomością zabudowaną wyłącznie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i – szerzej rzecz ujmując – pozostaje poza hipotezą normy wynikającej z art. 1 ustawy. Nie nastąpił zatem skutek opisany w jej dyspozycji, tj. nie nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W reakcji na wniosek o potwierdzenie tego skutku w drodze zaświadczenia organ prawidłowo wydał postanowienie odmowne. Powyższe rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Dodać należy, że wszystkie relewantne okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione, toteż nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. W sprawie nie zaistniały wątpliwości, o których mowa w art. 7a k.p.a., a poza tym przedmiotem postępowania nie jest nałożenie na stronę obowiązku ani odebranie stronie uprawnienia. Art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy i art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowalne zostały – w zakresie i w sposób, w jaki może to mieć miejsce w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia – prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.