II SA/Kr 1790/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1, art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przybudówki na działce nr 1 obr. [...] powstałej bez decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku rozbudowy o pomieszczenie mieszkalne, pomieszczenie łazienki i wc budynku przy ul. [...] w K. na działce nr 2 obr. [...] . W uzasadnieniu organ I instancji podał, że "wszczął z wniosku A.Z. postępowanie z urzędu" w sprawie w/w przybudówki. Następnie na podstawie materiału dowodowego i w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniach 26 marca 2003r i 28 czerwca 2005r. przy udziale wezwanych stron postępowania stwierdzono, że na działce nr 1 obr.[...] , przy ul. [...] , do istniejącego budynku mieszkalnego nr [...], zlokalizowanego na dz. nr 2 obr. [...], od strony zachodniej dobudowano na parterze jedną izbę, pomieszczenie łazienki i wc. Dobudowa ta była rozbudową istniejącego lokalu mieszkalnego na parterze budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr 2 przy ul. [...] w K. Organ ustalił, że przedmiotowa dobudowa została zrealizowania "przed 1981r." na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 27 września 1969r. Organ wskazał, też, że obecnymi właścicielami dobudowy są I. i P.D. PINB podkreślił, że przedmiotowy budynek mieszkalny wraz z dobudową stanowi jedną całość, usytuowaną na dz. nr 2 i dz. nr 1 obr [...] przy ul. [...] . Organ I instancji uznał, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej przybudówki było bezprzedmiotowe albowiem została ona wybudowana na podstawie decyzji pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie. Po wydaniu w/w decyzji PINB w dniu [...] listopada 2005r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wpłynęło: 1) odwołanie A.Z. datowane na dzień 15 listopada 2005r. od decyzji nr [...] z dnia [...] października 2005r. znak: [...], skierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki; 2) wniosek A.Z. , datowany na dzień 15 listopada 2005r. o wydanie decyzji uzupełniającej do wydanej decyzji nr [...] z dnia [...] października 2005r. w sprawie [...] wydanej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki; 3) wniosek A.Z. , datowany na dzień 15 listopada 2005r. o wyjaśnienie na podstawie art. 113 § 2 kpa wątpliwości co do treści decyzji nr [...] z dnia [...] października 2005r., wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w sprawie [...]; 4) wniosek A.Z. datowany na dzień 15 listopada 2005r., w którym, powołując się na art. 113 § 1 kpa, wniósł o sprostowanie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2005r. nr [...] oczywistych omyłek pisarskich. Po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt 2 postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006r. PINB w K. - Powiat Grodzki odmówił wydania decyzji uzupełniającej decyzję PINB z dnia [...] października 2005r. w zakresie określonym we wniosku. Następnie w dniu 4 maja 2006r. w trybie art. 111 § 2 kpa A.Z. wniósł odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] października 2005r. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, iż organ I instancji przeprowadził pobieżne postępowanie dowodowe, w szczególności nie ustalił okoliczności rozpoczęcia i zakończenia rozbudowy obiektu oraz błędnie uznał za wiarygodny przedstawiony przez stronę przeciwną projekt budowlany. Ponadto strona podniosła szereg zarzutów, co do prawidłowości samej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 27 września 1969r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] października 2009r. znak: [...] , wydana na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 kpa i art. 80 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu II instancji odwołanie w części należało uznać za uzasadnione, a zaskarżoną decyzję za wydaną przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem WINB kluczowym i jedynym zasadnym zarzutem podnoszonym przez stronę odwołującą się, jest okoliczność, iż organ I instancji w istocie nie ustalił, w jakim dokładnie okresie czasu budowa przedmiotowej dobudówki została zrealizowana. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu 27 września 1969r., na gruncie obowiązującej wówczas ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961r. Zgodnie z art. 41 § 1 pkt 1 cytowanej ustawy: "Pozwolenie na budowę lub rozbiórkę traci ważność, jeżeli budowa lub rozbiórka nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat lub w terminie ustalonym w pozwoleniu." PINB nie ustalił daty realizacji dobudowy, lecz ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż miało to miejsce "przed 1981r". Tak ustalony stan faktyczny jest niewystarczający do przyjęcia, iż dobudowa była wybudowana legalnie na podstawie ważnego w dacie jej realizacji pozwolenia na budowę. Dlatego organ odwoławczy uznał za konieczne przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia daty realizacji przedmiotowej przybudówki i stwierdził, że dopiero po tym ustaleniu możliwe będzie orzeczenie o legalności budowy bądź jej braku. Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony odwołującej się, a dotyczących prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę przybudówki z dnia 27 września 1969r., organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty te nie mogą zostać rozpatrzone w toku niniejszego postępowania, albowiem kwestia prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi jego przedmiotu. Organ wyjaśnił, iż zarzuty te strona mogłaby zgłaszać w ewentualnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenie na budowę bądź w postępowaniu o wznowienie postępowania. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A.Z. . Skarżący podał, że już 21 października 2002r. domagał się od organów nadzoru budowlanego ustalenia daty dokonania przedmiotowej przebudowy, a organy te zmieniły przedmiot postępowania, co skarżący zakwestionował pismem z 19 września 2005r., na które nie uzyskał odpowiedzi. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie dostrzegł tych nieprawidłowości i ograniczył się do kontroli decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie dokonał oceny prawnej i faktycznej wykonanych obiektów z uwzględnieniem stanu istniejącego w 2002r. Ponadto został zignorowany wniosek dowodowy o przesłuchanie w charakterze świadka poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości. W skardze zarzucono też, że w toku postępowania niezasadnie odmówiono uzupełnienia decyzji organu I instancji oraz błędnie odczytywano pisma procesowe skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 21 stycznia 2010r. zwolnił skarżącego od kosztów sądowych i ustanowił dla niego adwokata z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w wyniku złożenia przez skarżącego oraz C.W. pisma z dnia 21 października 2002r., którego treść w sposób jednoznaczny wskazuje, że wnioskodawcy domagają się od organów nadzoru budowlanego ustalenia, kiedy została wybudowana i oddana do użytku przybudówka znajdująca się na działce nr 1 przylegająca do budynku usytuowanego w K. przy ul. [...]. Z treści tego pisma wyraźnie można również odczytać, że kwestionowana była legalność wzniesienia tej przybudówki. Dlatego już na wstępie należy uznać za bezzasadny zarzut skargi, że organy dokonały bezpodstawnej zmiany przedmiotu postępowania, ponieważ postępowanie organy obu instancji dokonywały ustaleń właśnie kwestii podniesionych w piśmie z dnia 21 października 2002r., gdyż badały, czy inwestor posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę oraz kiedy inwestycja została zrealizowana. Ponadto z formalnego punktu widzenia postępowanie to zostało wszczęte z urzędu. Organ I instancji ustalił, że decyzja o pozwoleniu na budowę przybudówki została wydana 27 września 1969r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). Stosownie zaś do art. 41 ust. 1 tej ustawy "Pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego traci ważność, jeżeli: 1) budowa lub rozbiórka nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, 2) budowa lub rozbiórka została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata lub nie została zakończona w terminie wskazanym w pozwoleniu, 3) samowolnie odstąpiono od istotnych warunków pozwolenia. Skoro kontrolowane postępowanie administracyjne miało na celu zbadanie, czy przedmiotowa przybudówka została wybudowana w sposób legalny, kluczowe znaczenie miał nie tylko sam fakt dysponowania przez inwestora decyzją o pozwoleniu na budowę, lecz także ustalenie, czy budowa została rozpoczęta w ciągu dwóch lat lub w terminie ustalonym w pozwoleniu oraz czy nie została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Tymczasem organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że przedmiotowa przybudówka została zrealizowania "przed 1981r." W świetle przytoczonego przepisu Prawa budowlanego z 1961 roku było to ustalenie niewystarczające, co słusznie zostało wytknięte przez organ odwoławczy. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zasadą jest więc, że organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty i tylko poważne braki w postępowaniu wyjaśniającym ze względu na ochronę zasady dwuinstancyjności postępowania uprawniają go do orzeczenia kasacyjnego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zachodzi sytuacja opisana w art. 138 § 2 kpa. Brak ustalenia tak istotnej okoliczności, jaką jest czas zrealizowania przedmiotowej przybudówki, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Nawet sam skarżący podniósł, że został pominięty jego wniosek dowodowy o przesłuchanie w charakterze świadka poprzedniego właściciela nieruchomości, co w ocenie skarżącego pomogłoby ustalić istotne okoliczności sprawy. Przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia czasu wykonania przedmiotowej przybudówki stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 kpa, ponieważ kluczowe ustalenia faktyczne w praktyce nie podlegałyby weryfikacji przez organ odwoławczy. Nie jest uzasadniony zarzut skargi jakoby organ odwoławczy nie rozpatrzył całości materiału zgromadzonego w sprawie. Jak wskazano wyżej, organ ten właściwie zidentyfikował normę prawną mającą zastosowanie w niniejszej sprawie i po zapoznaniu się z materiałem dowodowym, trafnie uznał, że dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne nie pozwalają na rozstrzygnięcie sprawy, jak również nie mogą być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było zatem konieczne dla zrealizowania zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7 i 77 § 1 kpa, a nakazujących wyczerpujące zabranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów o uzupełnianiu treści decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy przeanalizował wszystkie pisma procesowe składane w toku postępowania przez skarżącego (odwołanie, wniosek o wydanie decyzji uzupełniającej, wniosek o wyjaśnienie treści decyzji oraz wniosek o sprostowanie omyłek pisarskich). WINB dokonał kontroli decyzji organu I instancji i wziął pod uwagę okoliczności podniesione przez skarżącego w odwołaniu wniesionym 15 listopada 2005r. (k. [...] akt adm.) jak i w "uzupełnieniu odwołania" z 4 maja 2006r. (k. [...] akt adm. II instancji). Skoro skarżący wniósł odwołanie i równocześnie wniosek o uzupełnienie decyzji, a następnie po odmowie uzupełnienia kolejne pismo nazwane "uzupełnieniem odwołania", w którym sam wskazał, że "składa odwołanie od całości", to prawidłowym było rozpatrzenie tych pism procesowych skarżącego w jednym postępowaniu odwoławczym, co uczynił WINB. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.