II SA/Kr 1791/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego "A. " Sp. z o.o. w N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 02 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat [...], decyzją z 15 lipca 2005 r. na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane nakazał Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowo-Usługowemu "A" Sp. z o.o. z siedzibą w N., ul. [...] wykonać rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję obiektu usługowego, o wymiarach 5,10 x 3,10 m, zlokalizowanego na działce nr "1" w P.. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że inwestor zrealizował w maju 2005 r. na w/w działce obiekt budowlany - niepołączony trwale z gruntem o wymiarach 5,10 x 3,10 m, konstrukcji drewnianej, kryty dachem dwuspadowym. Przedmiotowy obiekt został wykonany bez skutecznego zgłoszenia, gdyż decyzją z 6 maja 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z 9 czerwca 2005 r., Starosta [...] zgłosił sprzeciw wobec powyższego zamierzania budowlanego. Nadto organ ustalił, że obiekt jest przyłączony do sieci elektrycznej oraz wodno-kanalizacyjnej, w stosunku do których została wydana decyzja PINB Powiat [...] z 4 kwietnia 2005 r. nakazująca wykonanie rozbiórki przyłączy zlokalizowanych na działce nr "2" ("1") w P.. W/w decyzja została zaskarżona do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Zdaniem organu l instancji, budowla stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Organ wskazał, że nie ma możliwości zalegalizowania w/w obiektu budowlanego z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu oraz brak ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto organ l instancji ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w toku postępowania przez inwestora odnośnie kontroli przeprowadzonej 9.05.2005 r. wyjaśnił, że organy w ramach swoich kompetencji mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych przepisami prawa budowanego. Nadto organ wskazał, że pismem z 10.05.2005 r. powiadomił strony o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin w dniu 25 maja 2005 r. Inwestor i przedstawiciel Miasta i Gminy P. nie wzięli udziału w oględzinach. Inwestor wniósł o przesuniecie terminu tej czynności, jednakże pismo wpłynęło do organu 24 maja 2005 r., co uniemożliwiło powiadomienie pozostałych stron o jego przesunięciu. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "A" Sp. z o. o. w N., zarzucając naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. oraz "niezgodność ze stanem faktycznym". Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu strona odwołująca wskazała na nieprawidłowy przebieg postępowania wyjaśniającego, który nie pozwolił na dokładne ustalenie stanu faktycznego, zarzucając, że organ nie uwzględnił pisma prezesa PPHU "A" Sp. z o o. z 10 maja 2005 r. o przesunięcie terminu oględzin przedmiotowego obiektu 1 przeprowadził oględziny bez udziału przedstawiciela Spółki. Organ nie udzielił również odpowiedzi na zastrzeżenia złożone przez Spółkę w trybie art. 10 § 1 kpa Nadto wskazała, że organ nie wziął pod uwagę, że decyzja Wojewody [...] z 9.06.2005 r. została przez PPHU "A" Sp. z o.o. zaskarżona do sądu administracyjnego, a decyzja PINB Powiat [...] z 4 kwietnia 2005 r. nie ma przymiotu ostateczności - stąd nie może wywoływać skutków prawnych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 2 stycznia 2006 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał inwestorowi PPHU "A" Sp. z o.o. z siedzibą w N. ul. [...] dokonać rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję obiektu usługowego o wymiarach 5,10 x 3,10 m, zlokalizowanego na działce nr "1" w P.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ze względu na treść art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przedmiotowy budynek stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Stwierdził, że na dzień orzekania przez organ l instancji przyjęta kwalifikacja prawna trybu z art. 49b jako właściwego do rozpatrzenia niniejszej sprawy była prawidłowa. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane wymóg zgłoszenia budowy tymczasowych obiektów budowlanych dotyczy jedynie tych obiektów budowlanych, które zostały przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 120 od daty rozpoczęcia budowy. Oznacza to, iż budowa tymczasowych obiektów budowlanych na okres dłuższy niż 120 dni (licząc od daty rozpoczęcia budowy), zgodnie z art. 28 ust. 1 w/w ustawy wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany pomiędzy 17 kwietnia 2005 r. a 8 maja 2005r. Okres 120 dni wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane dla przedmiotowego obiektu budowlanego zakończył się (przyjmując najpóźniej za datę jego budowy dzień 8 maja 2005 r.) z upływem 5 września 2005 r. Przedmiotowy obiekt nie został rozebrany do dnia orzekania przez organ odwoławczy, co oznacza, iż od dnia jego budowy minęło więcej niż 120 dni, a zatem w tym stanie faktycznym i prawnym jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a nie dokonania zgłoszenia. Zatem podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 48 Prawa budowlanego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy dla badanej inwestycji brak jest jednak podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Nadto organ odwoławczy uznał zarzuty podniesione w odwołaniu za nieuzasadnione. Wskazał, że strony postępowania zostały zawiadomione zgodnie z art. 79 § 1 kpa o zamiarze przeprowadzenia oględzin, jak również, przed wydaniem skarżonej decyzji zostały powiadomione, zgodnie z art. 10 § 1 kpa, o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i złożenia w tym zakresie uwag i żądań. Wskazał, że podnoszona okoliczność przeprowadzenia oględzin, mimo prośby skierowanej pismem z 20.05.2005 r. o przesunięcie terminu z uwagi na wyjazd prezesa zarządu spółki, nie narusza przepisów postępowania, gdyż oględziny nie stanowią czynności, która wymagałaby osobistego udziału, a strona mogła uczestniczyć w podejmowanych czynnościach przez pełnomocnika. Organ l instancji ustosunkował się do uwag strony odwołującej się podniesionych w protokole z 30.06.2005 r. w zaskarżonej decyzji. Fakt wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję nie ma znaczenia wobec wymagania uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Ponadto postanowieniem z 14.10.2005 r., sygn. akt II SA/Kr 971/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "A" Sp. z o.o. w N., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 art. 10, art. 11, art. 61 § 4, art. 106 § 2 i art. 107 § 3 kpa oraz błędne ustalenie stanu faktycznego. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że zarzut naruszenia art. 10 kpa uzasadniają takie okoliczności jak: brak odpowiedzi organu na pismo prezesa zarządu Spółki z 20 maja 2005 r. dotyczące przesunięcia terminu oględzin przedmiotowego obiektu, a poprzez to uniemożliwienie Spółce udziału w przeprowadzonej kontroli i oględzinach i niepowiadomienie jej o stanowiskach jakie zajęły w tej sprawie organy. Strona skarżąca zarzuciła również, iż organ odwoławczy nie zawiadomił strony skarżącej o zakończeniu postępowania odwoławczego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Nadto strona skarżąca wskazała, że nie została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania, gdyż przedmiotowy obiekt budowlany nie jest obiektem przystani flisackiej. W ocenie strony skarżącej - nieprawdą jest, że organ odwoławczy wyczerpująco ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez nią w trybie art. 10 § 1 kpa do protokołu z 30. 06. 2005 r. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że organ odwoławczy nie przeprowadzał dodatkowego postępowania dowodowego, o którym miałby obowiązek zawiadomić strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.. Skargę należy uznać za uzasadnioną, jakkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Zgodnie z normą z art.29 ust. 1 pkt 12 w zw. z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie wymaga pozwolenia na budowę, ale zgłoszenia właściwemu organowi budowa obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że inwestor dokonał 17 marca 2005 r. zgłoszenia budowy obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem o wymiarach 5.10 m x 3.10 m, zlokalizowanego na działce nr "1" w P.. Poza sporem jest również ustalenie, iż przedmiotowy budynek został zrealizowany przez inwestora w okresie pomiędzy 18 kwietnia 2005 r. a 8 maja 2005 r. Już na wstępie należy również wskazać, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 971/05, prawomocnym od 25.10.2007 r., uchylono decyzję Wojewody [...] z 9 czerwca 2005 nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia w/w budowy. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zgłoszenie sprzeciwu przez Starostę [...] wobec przedmiotowej inwestycji nastąpiło po terminie wskazanym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a Wojewoda [...] dokonując błędnej wykładni art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego uznał decyzję Starosty [...] za wydaną w terminie. Mając powyższe na uwadze nie można jednak stwierdzić, że inwestor legalnie przystąpił do budowy przedmiotowego obiektu tymczasowego ponieważ zgodnie z treścią cyt. wyżej art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę ale zgłoszenia budowa tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Natomiast z przedłożonego w aktach administracyjnych pisemnego zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych z 17 marca 2005 r. wynika, iż inwestor nie określił terminu rozbiórki lub przeniesienia wnioskowanego obiektu zgodnie z wymaganiami w/w przepisu. Ponadto należy stwierdzić, że organ odwoławczy słusznie wskazał, iż ponieważ w dacie wydania decyzji drugoinstancyjnej tj. 2 stycznia 2006 r. przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany nadal znajdował się na działce nr "1" w P., to zgodnie z cyt. przepisem na jego budowę wymagane było pozwolenie na budowę, a nie zgłoszenie. A zatem w ocenie Sądu pozostawienie przedmiotowego tymczasowego budynku na działce nr "3" w P. przez okres dłuższy niż 120 dni od dnia rozpoczęcia jego budowy, określonego w zgłoszeniu na dzień 17 kwietnia 2005 r., uzasadnia przyjęcie przez organ odwoławczy, iż na wzniesienie przedmiotowego budynku wymagane było pozwolenie na budowę, a nie zgłoszenie. Tym samym w ocenie Sądu nie jest zasługuje na przyjęcie zarzut skargi, w którym skarżący podnosi, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony legalnie ponieważ sprzeciw organu wobec przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego został wzniesiony po terminie. W świetle wyżej przedstawionych uwag, nie można uznać za prawidłowe przyjęcie, tak jak to czyni skarżący, że każda realizacja zgłoszonej inwestycji rozpoczęta po upływie 30 dni od zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu - jest legalna. Mogą bowiem wystąpić sytuacje, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu złożonego w terminie uzasadni ocenę dokonanej budowy jako samowoli budowlanej i w związku z tym zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka miała miejsce już przed organem l instancji gdyż w zgłoszeniu z 17 marca 2005 r. inwestor nie określił, że przedmiotowy obiekt tymczasowy zamierza rozebrać lub przenieść w inne miejsce najpóźniej przed upływem 120 dni od jego wzniesienia ponieważ w odniesieniu do obiektu tymczasowego, w stosunku do którego nie określono w zgłoszeniu w/w terminów - wymagane jest pozwolenie na budowę. Mając powyższe na uwadze jak również fakt, że przedmiotowy budynek tymczasowy wzniesiony na działce nr "1" w P. nadal pozostawał na działce pomimo, że od jego budowy minęło więcej niż 120 dni ( co uzasadnia wymóg uzyskania przez inwestora pozwolenia na jego budowę) należy uznać za prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy normy z art. 48 Prawa budowlanego. Zarazem jednak należy wskazać, że w ocenie sądu organ odwoławczy przedwcześnie przyjął, że w rozpatrywanej sprawie nie była możliwa legalizacja przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego bowiem wskazane w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b warunki nie zostały spełnione, co w konsekwencji musiało skutkować nakazem rozbiórki tego obiektu. O ile bowiem w pierwotnym brzmieniu art. 48 Prawa budowlanego stanowił, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, to ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) wprowadzona została możliwość legalizacji nielegalnej budowy po spełnieniu warunków w niej przewidzianych. Kolejne zmiany w tym zakresie zostały wprowadzone ustawą z 16.04.2004 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888) dopuszczającą wyraźnie taką legalizację również w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku warunkiem legalizacji budowy była jej zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie więc do przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie można pozbawić inwestora samowoli budowlanej, możliwości legalizacji obiektu budowlanego, a organ administracji właściwy w sprawie powinien ocenić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami planu miejscowego, albo ustaleniami decyzji o warunkach zagospodarowania i zabudowy terenu, w przypadku braku planu miejscowego oraz czy nie narusza przepisów w tym techniczno- budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 20.01. 2009, sygn. akt II OSK 1879/07, Lex nr 478287). W związku z powyższym nie może być uznana za prawidłową prezentowana w zaskarżonej decyzji interpretacja art. 48 ust. 2 cyt. ustawy, że skoro dla terenu, na którym zrealizowano przedmiotowy obiekt tymczasowy brak planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji, a inwestor nie posiadał ostatecznej w chwili wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy, to brak podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do budynku tymczasowego wzniesionego na działce nr "1" w P.. Nadto trzeba zaznaczyć, że przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy będą zobowiązane uwzględnić przy interpretacji art. 48 ust. 2 wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 (Dz. U. nr 247, poz. 1844), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7.07.1994 - Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie " w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikająca z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Odnosząc się pozostałych zarzutów skargi w tym związanych z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego należy wskazać, że nie wszystkie zasługują na uwzględnienie. W przedłożonych aktach administracyjnych znajduje się zawiadomienie organu l instancji z 17.06.2005 r. ( doręczone stronie skarżącej 24.06.2005 r.) wydane w trybie art. 10 § 1 kpa i skierowane do stron postępowania, natomiast brak takiego zawiadomienia w postępowaniu odwoławczym w ocenie Sądu nie miał wpływu na wynik postępowania odwoławczego w sytuacji gdy organ ten nie prowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, nie zlecił również tego postępowania organowi l instancji. Natomiast odnosząc się do zarzutu przeprowadzenia przez organ l instancji oględzin w dniu 25 maja 2005 r. pomimo iż strona skarżąca zwróciła się do organu pismem z 20.05.2005 r. (doręczonemu organowi l instancji 24 maja 2005 r.) z prośbą o przesunięciu terminu oględzin z uwagi na nieobecność prezesa zarządu Spółki należy wskazać, że organ nie uchybił normie z art. 79 kpa bowiem strona skarżąca otrzymała w/w pismo w dniu 16 maja 2005 r. (co wynika z przedłożonego w aktach sprawy potwierdzenia odbioru zawiadomienia), a tym samym organ dotrzymał terminu, w którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin. Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że strona nie tylko zbyt późno powiadomiła organ l instancji o przeszkodzie uniemożliwiającej prezesowi zarządu Spółki osobisty udział w oględzinach ze względu na "zagraniczny, służbowy wyjazd w dniu 26 maja 2005 r.", ponieważ już 16 maja 2005 r. Spółka otrzymała zawiadomienie o oględzinach, natomiast pismo z prośbą o przesunięcie terminu zostało wysłane dopiero w dniu 20 maja 2005 r. i odebrane przez organ w dniu poprzedzającym termin oględzin. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że PPHU "A" Sp. z o o. mogło być reprezentowana przez inną osobę niż prezes zarządu Spółki np. przez pełnomocnika. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania i z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.