II SA/Kr 1799/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski NSA Jan Zimmermann (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2010 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [....] z dnia 29 sierpnia 2008 r. nr [....] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz strony skarżącej [....] Sp. z o.o. w W. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1799/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Starosta S. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę agregatu prądotwórczego na fundamencie wraz z instalacją elektryczną oraz niezbędną infrastrukturą na górze [...] w S. , na działce Nr 1. Adresatem tej decyzji jest Telefonia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. , [...]. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że nałożono na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych we wniosku szeregu nieprawidłowości: 1) przedłożenie prawidłowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 2) oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych 3) doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Inwestor nie uzupełnił wniosku we wskazanym terminie. Organ nie przyjął jako dowodu złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością z daty 10 marca 2008 r. W oświadczeniu tym inwestor jako właścicieli działki objętej wnioskiem wskazał osoby fizyczne a jako dokument z którego wynika prawo do dysponowania wskazał umowę dzierżawy ze, Wspólnotą [...]. Zdaniem organu powyższe powinno być spójne. Wskazanie takiej umowy winno skutkować przedłożeniem organowi statutu wspólnoty oraz dokumentu potwierdzającego, kto może daną wspólnotę reprezentować. Powołano fakt, że w toku postępowania współwłaścicielki działki nr 1 : J.C. pismem z dnia 10 maja 2008 r. i A.M. , pismem z dnia 12 maja 2008 r. nie wyraziły zgody na inwestycję, kwestionując prawo do dalszych robót budowlanych bez zgody członków wspólnoty. Napisano dalej, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie spełnia wymagań w/w rozporządzenia - "wszystkie strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki do projektu powinny być opatrzone numeracją. Części projektu budowlanego odrębnie oprawione oraz załączniki powinny mieć numerację zgodną ze spisem zawartości tego projektu." Po uzupełnieniu projektu w dniu 12 maja 2008r. numeracja jest podwójna i dalej niezgodna ze spisem treści. W aktach sprawy brak jest poświadczenia, że działka posiada dostęp do drogi publicznej a organ nie przyjął wyjaśnienia, że zakres inwestycji objęty wnioskiem zwalnia inwestora z jego przedłożenia. W "zależności od potrzeb" jest przepisem uznaniowym. Przedmiotowa inwestycja nie jest typowym uzbrojeniem działki, ale urządzeniem integralnie powiązanym z istniejącym obiektem budowlanym zatem organ uznał, że inwestor winien przedłożyć dokument potwierdzający prawo dostępu działki do drogi publicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji Telefonia [...] Sp. z o.o. napisała, że do oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie jest konieczne załączenie dokumentu potwierdzającego treść oświadczenia. Bez znaczenia dla istoty sprawy pozostaje kwestia umowy dzierżawy ze Wspólnotą [...]. Jako niezasadne oceniono zarzuty dotyczące treści projektu. Organ administracji nakłada na inwestora obowiązki, które nie znajdują podstawy w treści ustawy Prawo budowlane. Starosta wskazał, że po uzupełnieniu projektu numeracja stron jest podwójna i dalej niezgodna ze spisem treści. Ustawa Prawo budowlane określa najważniejsze elementy, które projekt powinien zawierać oraz ogólne wskazanie, że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych . Stosownie do treści przepisu § 5 cyt. rozporządzenia, wszystkie strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki do projektu powinny być opatrzone numeracją. Części projektu budowlanego odrębnie oprawione oraz załączniki powinny mieć numerację zgodną ze spisem zawartości tego projektu. Przepis art. 34 ustawy Prawo budowlane nie wskazuje na konieczność numeracji stron złożonego wniosku i jedynie dla porządku należy zastosować numerację. W żadnym razie nie można uznać, że brak numeracji lub stwierdzone błędy mogą stanowić podstawę do odmowy wydania decyzji. Jako nieuprawniony oceniono zarzut do złożenia oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Przepis art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Oznacza to, że nie w każdym wypadku wymagane jest przedłożenie przedmiotowego oświadczenia. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego odnośnie urządzeń infrastruktury technicznej, a takim jest planowane zamierzenie, przepis art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwalnia od obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej, o którym mowa wart. 61 ust. A pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu napisano, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę była konsekwencją niezastosowania się inwestora do nałożonego na niego obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Nieprawidłowością, wskazaną w postanowieniu Starosty , która nie została usunięta jest brak oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Istnieje potrzeba załączenia takiego oświadczenia, bowiem dla funkcjonowania agregatu prądotwórczego niezbędne jest zapewnienie połączenia działki z drogą publiczną, chociażby w celu umożliwienia dostarczania paliwa niezbędnego do pracy agregatu. Wojewoda uznał natomiast słuszność stanowiska odwołującego się w kwestii braku niezbędności dołączenia do oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane dokumentu potwierdzającego treść oświadczenia. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może badać posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ma on natomiast obowiązek ustalenia stron postępowania, a z przekazanych akt sprawy nie wynika, czy stronami postępowania są osoby fizyczne, wykazane w wypisie z rejestru gruntów, czy też Wspólnota [...]. Zwłaszcza, że współwłaścicielki działki objętej przedmiotową inwestycją wyraziły protest przeciwko przedmiotowej budowie. Wojewoda potwierdził, że w dalszym ciągu projekt posiada podwójną numerację. Zdaniem organu odwoławczego odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę jest zasadna. W dniu 3 października 2008 r. Telefonia [...] Sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwą wykładnię art. 35 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie oceny znaczenia niewykonania przez skarżącego obowiązków nałożonych postanowieniem Starosty z dnia [...] maja 2008 r. Zrzucono też wadliwą wykładnię art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy -Prawo budowlane poprzez uznanie, że inwestor był obowiązany do złożenia oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, pomimo że inwestycja jest zaliczana do urządzeń infrastruktury technicznej, a także w zakresie oceny znaczenia podwójnej numeracji stron projektu. Zarzucono wreszcie nieprawidłowe zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie odmowy uznania za przedstawiciela właścicieli nieruchomości, na których ma być zlokalizowana inwestycja, Wspólnoty [...] i inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie zabrania i oceny materiału dowodowego w sprawie. W uzasadnieniu skargi napisano, że wbrew stanowisku Wojewody oraz Starosty , skarżący wykonał wszystkie prawem przewidziane czynności w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącego brak podstaw do nałożenia obowiązku uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Starosta nie podał przyczyn uzasadniających żądanie od inwestora przedłożenia powyższego dokumentu. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego odnośnie urządzeń infrastruktury technicznej, a takim jest planowane zamierzenie, przepis art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwalnia od obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Napisano dalej, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega przede wszystkim badanie, czy dochodzi lub czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy i ewentualnego naruszenia norm i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Skoro właściciele nieruchomości byli należycie reprezentowani, to nie doszło do naruszenia ich interesów. Jako niezasadne oceniono zarzuty dotyczące treści projektu. Organ administracji nałożył na inwestora obowiązki, które nie znajdują podstawy w treści ustawy Prawo budowlane. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty , który wskazał, że po uzupełnieniu projektu numeracja stron jest podwójna i dalej niezgodna ze spisem treści. Przepis art. 34 ustawy Prawo budowlane nie wskazuje na konieczność numeracji stron złożonego wniosku i jedynie dla porządku należy zastosować numerację. W żadnym razie nie można uznać, że brak numeracji lub stwierdzone błędy mogą stanowić podstawę do odmowy wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Podstawa faktyczna podana jako uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi o tym, że nie doszło do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co stanowi o naruszeniu przepisu art. 77 § l k.p.a. Niewystarczające jest samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy, konieczne jest jego rozpatrzenie, tj. ustosunkowanie się do niego w treści decyzji. Natomiast nieustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego oznacza jego nierozpatrzenie, a co za tym idzie, stanowi niewykonanie obowiązku nałożonego na organ przepisem art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powtarzając poprzednią argumentację. W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2010 r. Skarżący podnieśli, że nie można uznać za zasadną argumentację, że organ był zobowiązany do wydania decyzji odmownej, skoro skarżący nie wykonał postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia wniosku. Brak też jest podstaw do nałożenia obowiązku uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z droga publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Nietrafny jest pogląd Skarżących, wyrażony w piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2010 r., że w przypadku niewykonania postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia wniosku organ orzekający w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie jest zobowiązany do wydania decyzji odmownej. Przeczy temu sam art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.). Przepis ten jest sformułowany kategorycznie i nakazuje organowi wydanie decyzji odmownej w takich właśnie okolicznościach. Z tego punktu widzenia zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja l instancji były co do zasady trafne, gdyż nie co innego, a właśnie nie usunięcie wskazanych nieprawidłowości było podstawa tych decyzji. Powód uchylenia obu decyzji przez Sąd wiąże się wszakże z tym właśnie zagadnieniem. Otóż obowiązek organu, o jakim mowa w cyt. wyżej przepisie istnieje tylko wtedy, gdy postanowienie nakładające obowiązek -usunięcia nieprawidłowości we wniosku i w projekcie budowlanym było prawidłowe. Tylko drogą prawidłowego postanowienia można bowiem nakazać inwestorowi usunięcie nieprawidłowości i tylko na podstawie prawidłowego postanowienia można od niego skutecznie wymagać określonych czynności i zachowań. Tymczasem postanowienie Starosty z dnia [...] maja 2008 r. ([...]), nakładające na D.S. , PPUH [...] w W. występującego z upoważnienia inwestora Telefonia [...]z o.o.) obowiązek uzupełnienia wniosku i usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości było w dużym stopniu wadliwe, a nawet niewykonalne. Pierwszym jego uchybieniem był sposób sformułowania obowiązku nałożonego na adresata. W postanowieniu tym umieszczono wprawdzie listę stwierdzonych sześciu nieprawidłowości, ale nie został a w żadnym z tych punktów sformułowany nakaz odpowiedniego zachowania się. Postanowienie nie zawiera wyraźnych i jasnych sformułowań co do tego, co należy zrobić. Nie wyraża ono wyraźnego nakazu dostarczenia prawidłowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Postanowienie to nie zawiera również żadnego uzasadnienia i jego adresat musiał się dopiero domyślać, o co może chodzić w poszczególnych jego punktach, co może prowadzić do wniosku o niewykonalności tego postanowienia. Niewykonalność ta jest zresztą potwierdzona przez to, że postanowienie to nosi datę 7 maja 2008 r., a zostało ono doręczone adresatowi w dniu 12 maja 2008 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru). Przewidziany w postanowieniu termin wykonania obowiązku, to również dzień 12 maja 2008 r. Starosta nie zostawił więc adresatowi w/w postanowienia ani jednego dnia na wykonanie obowiązku. Obowiązku tego nie dało się zatem wykonać, toteż wydanie decyzji odmownej z powodu jego niewykonania stanowi istotne naruszenie prawa. Na marginesie tylko godzi się podkreślić, że pomimo powyższych okoliczności inwestor usunął znaczną część nieprawidłowości wskazanych w cyt. postanowieniu. W opisanym tu stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja l instancji naruszyły normy prawa materialnego (art. 35 ust. 3 prawa budowlanego) w sposób mający wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 tejże ustawy.