II SA/Kr 18/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka - Duda Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi K. G. i T. K. na decyzję Wojewody z dnia 29 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Decyzją z dnia 19 maja 2008 r. Starosta Z. , na podstawie art. 136 i 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [....] obr. [....], położonej w Z. na rzecz K.G. oraz T.K. W uzasadnieniu wskazał, że K.G, oraz T.K. wystąpiły o zwrot opisanej wyżej działki. Organ ustalił, że parcela l. kat. [....] gm. kat. Z., zgodnie z zapisem w Lwh [....] gm. kat. Z., znajdująca się przy ul. [....] w Z. , stanowiła własność F.K. , która zmarła w dniu [....] 1968 r. Jej spadkobierczyniami są K.G. i T.K. , co wynika z przedłożonych postanowień właściwych sądów o nabyciu spadku. Z podziału parceli l. kat. [....] powstała parcela l. kat. [....] która w nowej ewidencji gruntów dla Miasta Z. utworzyła działkę ew. nr [....] obr. [....]. Na podstawie przeprowadzonych w dniu [....] 2005 r. oględzin organ ustalił, że przedmiotowa działka jest zabudowana drewnianym budynkiem mieszkalnym oraz jednym budynkiem gospodarczym (drewnianym). Działka jest ogrodzona stalową siatką. Budynek jest zamieszkały przez osoby fizyczne. Organ ustalił również, że Urząd Miejski w Z. , na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, pismem z dnia [....] lipca 1977 r. zawiadomił współwłaścicielki K.G. , L.M. i G.R. o przeznaczeniu nieruchomości na urządzenie salonu handlowego "[....] " i przedstawił ofertę jej nabycia. W dniu [....] 1977 r. Rep. [....] w formie aktu notarialnego została zawarta umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Organ, odwołując się do treści art. 136 i 137 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał, że działka nie posiada statusu nieruchomości wywłaszczonej. Podstawą dokonania takiego ustalenia był fakt, że w treści aktu notarialnego z dnia [....] .1977r nie został powołany art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958r o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a w księdze wieczystej obejmującej tą nieruchomość brak jest wpisu ostrzeżenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W odwołaniu od tej decyzji K.G. i T.K. zarzuciły, że została ona wydana z naruszeniem art. 136 ust. 1, 2 i 3, art. 137 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Wniosły o uchylenie decyzji w całości i wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości. W uzasadnieniu odwołujące się podniosły, że z oferty z dnia [....] 1977 r. wynikało, że nabycie ma nastąpić za cenę ustaloną na podstawie ustawy, na cele związane z urządzeniem pawilonu handlowego "[....] ". Umowa kupna - sprzedaży z dnia [....] 1977 r. została zawarta pomiędzy Kierownikiem Wydziału Gospodarki Terenowej w Urzędzie Miasta Z. i Gminy T. , a współwłaścicielkami. Cena nabycia nieruchomości została ustalona na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez biegłych z listy Wojewody N. ds. wywłaszczeniowych. Nadto wskazały, że nieruchomość została nabyta na potrzeby salonu "[....] " - przedsiębiorstwa państwowego utworzonego w dniu 3 kwietnia 1950 r. i istniejącego do 1991 r. Na podstawie prawa obowiązującego w 1977 r. nabycie lub wywłaszczanie terenów na potrzeby przedsiębiorstw państwowych mogło nastąpić tylko i wyłącznie na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W tej sytuacji zamieszczanie klauzuli, iż umowa nabycia nieruchomości została sporządzona w trybie art. 6 ww. ustawy było bezcelowe. Żaden przepis prawa nie zawierał także takiego wymogu. Nadto z treści powoływanego przepisu wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe mogło być wszczęte dopiero, gdy właściciel nie przyjął oferty nabycia nieruchomości. Jeżeli natomiast oferta została przyjęta - jak w przedmiotowej sprawie - nie dochodziło do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Brak było więc podstaw do złożenia wniosku o dokonanie wpisu w księdze wieczystej o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Podniosły, że działka nr [....] nie ma statusu nieruchomości wywłaszczonej, lecz status nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ww. ustawy. Zarzuciły również, że organ nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Wojewoda [....] decyzją z dnia 29 października 2008 r. (znak:........), na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania organu albowiem decyzją z dnia 12 września 2007 r. Wojewoda [....] uchylił decyzję Starosty T. z dnia 25 stycznia 2007 r. orzekającą o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zalecono wówczas organowi I instancji zbadanie wszelkich okoliczności towarzyszących nabyciu przedmiotowej nieruchomości, w tym przeprowadzenie analizy wpisów w księdze wieczystej. W ocenie Wojewody [....] , organ I instancji wywiązał się z zaleceń ujętych w poprzedniej decyzji uchylającej w niewielkim zakresie. Ograniczył się bowiem do pozyskania odpisu z księgi wieczystej Lwh [....] gm. kat. Z. Organ wskazał, że jakkolwiek istnienie wpisu mogłoby przesądzić o tym, że nieruchomość została zbyta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to jego brak nie dowodzi jeszcze, że było odwrotnie. Do zawarcia umowy mogło bowiem dojść zarówno przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jak i w jego trakcie i nic nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że w przedmiotowej sprawie umowa została zawarta w tej pierwszej sytuacji. Organ nie podjął żadnych starań w celu uzyskania szerszej dokumentacji związanej z wystosowaniem przez Urząd Miejski w Z. Wydział Gospodarki Terenowej oferty z dnia [....] 1977 r., która może zawierać istotne informacje z punktu widzenia dokonania ustaleń faktycznych w sprawie. Powyższe okoliczności przesądzają, zdaniem organu, o naruszeniu zasady określonej w art. 7 i 77 kpa. Organ odwoławczy podniósł również, że okoliczności zawarcia umowy podane przez wnioskodawców są dodatkowo - w kontekście brzmienia art. 45 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. - uwiarygodnione przez fakt, że notariusz sporządzający umowę sprzedaży z dnia [....] 1977 r. nie pobrał od przedmiotowej umowy przedpłaty na zaliczkę na podatek dochodowy (§ 11 umowy) oraz, że ustalenie ceny nastąpiło na podstawie opinii biegłego ds. wywłaszczenia z listy Wojewody [....] . Dodatkowo organ odwołał się do stanowiska zaprezentowanego przez W.R. w komentarzu do ustawy z 1958 r. w kwestii zasad ustalania ceny nieruchomości nabywanej w drodze umowy cywilnoprawnej na zasadach ogólnych kodeksu cywilnego. Organ wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji reformatoryjnej, gdyż konieczne jest przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, po pozyskaniu przez organ przekonujących środków dowodowych (dowód z dokumentu, dowód z przesłuchania świadków, dowód z przesłuchania stron). Na tym etapie nie zostało ustalone, czy przedmiotowej nieruchomości przysługuje status nieruchomości wywłaszczonej, jak również nie zostały w ogóle zbadane przesłanki zbędności o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na wyrok NSA z dnia 3 marca 1999 r. sygn. IV SA 2393/98 organ podniósł, że orzeczenie co do istoty naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Nadto organ wskazał na konieczność przedłożenia przez M.K. stosownego oświadczenia woli o przyłączeniu się do wniosku o zwrot nieruchomości, gdyż znajdujące się w aktach pełnomocnictwo udzielone przez nią K.G. go nie zastępuje. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [....] z dnia 29 października 2008 r. wniosły K.G. i T.K. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2 kpa przez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w sprawie możliwości zastosowania w przypadku nieruchomości przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosły o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosły, że zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Na podstawie akt sprawy organ ustalił, że oferta z dnia [....] 1977 r. została złożona w trybie art. 6 ustawy, cena sprzedaży została ustalona przez biegłego ds. wywłaszczania z listy Wojewody [....], notariusz zgodnie z dyspozycja art. 45 ust. 1 ustawy nie pobrał od umowy sprzedaży przedpłaty na zaliczkę na podatek dochodowy. W ocenie skarżących, zebrane w sprawie dowody nie budziły żadnych wątpliwości, że nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Jednakże organ II instancji nakazał przeprowadzenie w sprawie postępowania wyjaśniającego w całości. W konsekwencji doszło również do naruszenia art. 107 § 3 kpa. Nadto skarżące podniosły, że nieruchomość nigdy nie była w posiadaniu "[....] ", ani nie była wykorzystywana na inny cel publiczny. Jeżeli okoliczność ta budziła wątpliwości organu odwoławczego, to zgodnie z art. 136 kpa mógł on przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wobec ustalenia, że zachodzą przesłanki określone w art. 136, 137 i 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należało ustalić wysokość kwoty, która powinna być wpłacona na rzecz Miasta Z. tytułem zwrotu ceny sprzedaży nieruchomości. Określenie wysokości tej należności nie wymagało, w ocenie skarżących, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz wyceny biegłego rzeczoznawcy w zakresie wartości rynkowej nieruchomości. Nie istniały żadne przeszkody, aby wycena ta została zlecona przez Wojewodę [....]. Skarżące odwołały się do orzecznictwa, wskazując, że organ II instancji obowiązany jest uzupełnić w postępowaniu wyjaśniającym niewielkie braki postępowania wyjaśniającego organu I instancji, jak również, że w sytuacji nie skorzystania z możliwości uzupełnienia postępowania w trybie art. 136 kpa, organ winien przedstawić powody dla których nie skorzystał on z tego uprawnienia. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie. Podał, że organ II instancji uprawniony był do wydania decyzji kasacyjnej. Braki w zakresie postępowania dowodowego uniemożliwiły bowiem wydanie decyzji reformatoryjnej. Powołany przez stronę przepis art. 136 pozwala na uzupełnienie postępowania dowodowego jedynie w sytuacji, gdy nie ma potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podkreślił, że braki w zakresie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji były istotne; wątpliwości nie pozwoliły bowiem na jednoznaczne stwierdzenie, czy przedmiotowej nieruchomości przysługuje status nieruchomości wywłaszczonej. Nadto organ odwoławczy ponownie odwołał się do zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy). Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ drugiej instancji wydając decyzję kasacyjną nie naruszył przepisu art.138 § 2 kpa. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 k.p.a.) jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że podstawową przyczyną powodującą konieczność uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisu art.138 § 2 kpa jest to, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego odnośnie ustalenia przesłanek zbędności, o których mowa w art.136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowy jest pogląd organu odwoławczego, że uprawnienia do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie nie miał organ II instancji, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 kpa), która gwarantuje stronie dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zasada ta zostanie zrealizowana wtedy, gdy w sprawie zapadną dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni , przy czym rozstrzygnięcia te zostaną poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie było prowadzone. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustalenia co do zbędności tej nieruchomości w rozumieniu art.136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami są ustaleniami dotyczącymi istoty rozstrzyganej sprawy. Dlatego też brak ustaleń organu I instancji w tym przedmiocie nie mógł być sanowany przez organ odwoławczy. W takim przypadku organ II instancji miał tylko kompetencje kasacyjne. Sąd nie podziela natomiast poglądu, że przyczyną uzasadniającą wydanie decyzji kasacyjnej były wady postępowania dotyczące ustalenia statusu przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji, że nie podjął żadnych starań w celu uzyskania szerszej dokumentacji związanej z wystosowaniem przez Urząd Miejski w Z. Wydział Gospodarki Terenowej oferty z dnia [....] 1977 r., która może zawierać istotne informacje z punktu widzenia dokonania ustaleń faktycznych w sprawie i zalecił przesłuchanie świadków i stron na tę okoliczność. Zdaniem Sądu nie było przeszkód, by dowody te przeprowadził organ odwoławczy. Skoro jednak podstawową przesłanką wydania decyzji kasacyjnej jest brak ustaleń organu i instancji odnośnie ustalenia przesłanek zbędności, o których mowa w art.136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to błędne uzasadnienie decyzji co do istnienia innych powodów uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dlatego też, na podstawie art.151 p.p.s.a. , orzeczono jak w sentencji.