II SA/Kr 180/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego skargę oddala W dniu 5 listopada 2009 r. Burmistrz Miasta Limanowa pismem znak: WI-7041/9/6/09 dokonał zgłoszenia, zgodnie z art. 29 i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w Starostwie Powiatowym w Limanowej zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na remoncie drogi - ul. Bednarczyka na działkach ewidencyjnych nr 34/16, 37/5, 35/5, 36/5, 56/5, 36/2, obręb 6 w Limanowej (km 0+135 - km 0+413). Same roboty miały być wykonane w pasie drogowym na działkach nr 34/16, 37/5, 35/5, 36/5, 56/5 i 36/2. W zgłoszeniu tym wskazano, że zakres robót nim objętych stanowi: wyrównanie i wzmocnienie istniejącej podbudowy tłuczniem oraz oczyszczenie rowów przydrożnych (akta administracyjne sprawy, karta nr 4). Dnia 2 lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę realizacji robót budowlanych i stwierdził, że prace polegają na utwardzeniu kamieniem i żwirem działek, "świeżym" wyprofilowaniu skarpy, a szerokość wykonanego utwardzenia wynosi około 6 metrów (akta administracyjne sprawy, karta nr 3). Do protokołu dołączono 3 zdjęcia. Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 grudnia 2009 r. Gmina Miasto Limanowa zawarła umowę z wykonawcą robót budowlanych przedsiębiorcą występującym pod nazwą "Przedsiębiorstwo Budowlano-Usługowe [....] " a przedmiotem tej umowy opisanym jako remont ulicy Bednarczyka w Limanowej miał być zakres prac objętych złożoną ofertą. Oferty były składane na podstawie specyfikacji technicznej wykonania robót, która to specyfikacja określała dla tych robót (pkt 1.2.) "wykonanie nawierzchni z kruszywa naturalnego i łamanego na istniejącej drodze gruntowej, częściowo trawiastej. Powyższe umożliwi przejazd komunikację pomiędzy ul. Słoneczna i Żuławskiego. Roboty polegają na wyprofilowaniu podłoża, utwardzeniu drogi żwirem 25 cm i tłuczniem 10 cm na szerokości 6,5 cm" (akta administracyjne sprawy, karta nr 65). Zgodnie z przedmiarem robót (akta administracyjne sprawy, karta nr 35) roboty budowlane na odległości ok. 300 metrów polegały w szczególności na: usunięciu warstwy ziemi urodzajnej (humus) w ilości 7228 m2, wykonaniu wykopów i przekopów, wykonywaniu robót ziemnych, zagęszczaniu nasypów, wykonaniu przepustu rurowego pod drogą, wykonaniu ławy fundamentowej, profilowaniu i zagęszczaniu podłoża pod warstwy konstrukcyjne nawierzchni w ilości 2617 m2, wykonaniu podbudowy z kruszyw naturalnych na warstwie dolnej w ilości 1807 m2, wykonaniu podbudowy z kruszyw łamanych w warstwie górnej po zagęszczeniu 10 cm w ilości 1807 m2 oraz wykonaniu podbudowy z kruszyw łamanych w warstwie górnej po zagęszczeniu 15 cm w ilości 400 m2. Tak opisany zakres robót jest zbieżny z zakresem robót zawartych w sporządzonym już po wszczęciu postępowania administracyjnego przez inwestora - Gminę Miasto Limanowa – projektem budowlanym (akta administracyjne sprawy, karty nr 177-161) obejmującym początkowo "przebudowę" drogi wewnętrznej, a po wezwaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do prawidłowego określenia zakresu inwestycji, inwestor nazwał ją jako "budowa" drogi akta administracyjne sprawy, karty nr 255-238). Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej postanowieniem z dnia 16 listopada 2010 r. znak: NB.II.7355-153/10 wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie przedmiotowej drogi z równoczesnym nałożeniem na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów i opracowań określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Podjęte przez organ nadzoru budowlanego działania w przedmiotowej sprawie oraz zastosowane sankcje wobec prowadzonych robót budowlanych wynikały z ustalenia w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wykonania robót budowlanych przy ww. inwestycji w sposób określony w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a mianowicie bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec przedłożenia prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego na budowę drogi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej postanowieniem z dnia 9 maja 2011 r. znak: NB.II.7355-153/10, zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 i ust. 2, w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, nałożył na Miasto Limanowa opłatą legalizacyjną w wysokości 25.000,00 zł tytułem samowolnie wybudowanej drogi na działkach ewidencyjnych numer 56/5, 36/5, 36/2, 35/5, 37/5 obr. 6 w Limanowej. Powyższe postanowienie, po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza Miasta Limanowa, postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2011 r. znak: WOA.7722.122.2011.KGAW zostało utrzymane w mocy. Z kolei z pisma Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 24 maja 2011 r. znak: WF.II.3241-8-23-11 wynika, że inwestor - Miasto Limanowa, w dniu 19 maja 2011 r. dokonała wpłaty tytułem opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000,00 zł nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej dnia 9 maja 2011 r. znak: NB.II. 7355-153/10. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia 16 września 2011 r. znak NB.11.7355-153/10 zatwierdzono projekt budowlany budowy drogi na działkach ewidencyjnych nr 56/5, 36/5, 36/2, 35/5, 37/5 (w km 0+136 - km 0+413) obr. 6 Limanowa, woj. Małopolskie - kategoria obiektu budowlanego – XXV i udzielono Miastu Limanowa pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie ww. drogi. Ponadto nałożono na inwestora obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania ww. drogi, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu te decyzji organ wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 49 ust. 4 pkt. 1 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust.1, właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi, że w decyzji o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wobec stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego wykonania przez inwestora nałożonych przepisami ustawy obowiązków, w tym stwierdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz dokonania wpłaty na rachunek Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie opłaty legalizacyjnej, stosownie do treści wyżej cytowanego art. 49 ust. 4 należało zatwierdzić projekt budowlany ww. drogi oraz udzielić inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Stosownie do dyspozycji wyżej cytowanego artykułu nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, będącego przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył Burmistrz Miasta Limanowa reprezentujący Gminę Miasto Limanowa wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu podniesiono, że organ nie uwzględnił w przeprowadzonym postępowaniu skutków prawnych, skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych znak: Wl-7041/9/6/09 z dnia 5 listopada 2009 r. na podstawie którego Miasto Limanowa nabyło prawa do wykonania robót budowlanych polegających na remoncie drogi - ul. Bednarczyka na działkach ewidencyjnych nr 34/16, 37/5, 35/5, 36/5, 56/5, 36/2 obręb 6 w Limanowej (km 0+135 - km 0+413). Oznacza to że, wykonane przez Miasto Limanowa roboty w okresie od 2 marca 2010 r. do 20 czerwca 2010 r. na działkach ewidencyjnych nr 56/5, 36/5, 36/2, 35/5, 37/5 i 34/16 obręb 6 w Limanowej, nie były samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 ust.1 Prawa budowlanego, a tym samym zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, czym naruszono zasadę praworządności zawartą w art. 6 K.p.a. Interwencja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej - o ile była konieczna - powinna była być przeprowadzona w granicach prawa zakreślonych przepisami art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Arbitralne zakwestionowanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych i stwierdzenie samowoli budowlanej z późniejszymi konsekwencjami nałożenia opłaty legalizacyjnej, przeczy zasadzie prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do weryfikacji post facum zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, gdy to zgłoszenie zostało zweryfikowane pozytywnie przez uprawniony do tego organ administracji architektoniczno-budowlanej. W odwołaniu podniesiono, że organ I. instancji bezpodstawnie zarzucił Miastu Limanowa próbę obejścia prawa, przez dokonanie zgłoszenia remontu drogi nieistniejącej. Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu pojazdów i pieszych jest drogą. Droga - ul. Bednarczyka - używana była do ruchu pojazdów i ruchu pieszego i choćby z racji realizowanych przy niej budów, wymagała poprawy nawierzchni. Wymieniona wyżej ustawa rozróżnia drogi twarde i drogi gruntowe (art. 2 pkt 2). Ulica Bednarczyka, nie była i nie jest, mimo wykonanych robót drogą twardą, czyli drogą z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych. Miasto Limanowa mając zamiar dokonać wyrównania i wzmocnienia istniejącej podbudowy tłuczniem, nie miało zamiaru budowy drogi twardej, a jedynie poddanie remontowi pasa drogowego ul. Bednarczyka - drogi gruntowej, na co zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nie jest wymagane pozwolenie na budowę, co było przedmiotem zgłoszenia z dnia 5 listopada 2009 r. Z taką oceną przedmiotu zgłoszenia zgodził się Starosta Limanowski nie wnosząc sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie uwzględniając tego stanu rzeczy, nie definiując przedmiotu postępowania na gruncie prawa polskiego, odrzucając dowody potwierdzające używanie działek nr 56/5, 36/5, 36/2, 35/5, 37/5 i 34/16 obręb 6 do ruchu pojazdów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej naruszył kolejna zasadę zawartą w art. 7 K.p.a., czyli brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny. Decyzją z dnia 7 grudnia 2011 r. znak: WOA.7721.648.2011.KMARS Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 oraz art. 144 K.p.a. oraz art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia 16 września 2011 r. znak: NB.II.7355-153/10, którym zatwierdzono "projekt budowlany budowy drogi na działkach ewidencyjnych numer 56/5, 36/5, 36/2, 35/5, 37/5 (w km 0 + 136 - km 0-413) obr. 6 w Limanowej, woj. Małopolskie. Kategoria obiektu budowlanego XXV" oraz udzielono Miastu Limanowa pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie ww. drogi. W uzasadnieniu decyzji podano, że analiza przekazanych wraz z odwołaniem akt postępowania I. instancji znak: NB.11.7355-153/10 wskazuje, że na działkach nr 56/5, 36/5, 36/2, 35/5, 37/5 obr. 6 w Limanowej, Miasto Limanowa wybudowało drogę bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Co prawda inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia do Starostwa Limanowskiego robót budowlanych polegających na remoncie drogi, tj. ul. Bednarczyka w Limanowej, to jednak organ I. instancji wykazał, że inwestor wykonał roboty, na wykonanie których Miasto Limanowa winno było uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Organ II. instancji podniósł, że mając na uwadze, że roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, organ I. instancji zasadnie wdrożył tryb legalizacji, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego sprowadzają się w istocie do dokonania ustaleń przez organ nadzoru budowlanego w zakresie zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania wydanej dla tego terenu oraz oceny zgodności obiektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej postanowieniem z dnia 16 listopada 2010 r. znak: NB.11.7355-153/10 nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wyszczególnionych w ww. przepisie, wstrzymując jednocześnie prowadzenie robót budowlanych. Podano, że przedłożenie w zakreślonym terminie wszystkich żądanych dokumentów należy w świetle art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego traktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeśli budowa nie została zakończona. Obowiązek nałożony ww. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, został przez Miasto Limanowa wykonany w dniu 29 kwietnia 2011 r. W art. 49 Prawa budowlanego uregulowana została dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej. Organ zobligowany jest ocenić zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym organ bada kompletność projektu budowlanego oraz posiadanie przez inwestora opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń wymaganych przy pozwoleniu na budowę, jak również, czy projekt wykonała osoba legitymująca się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Jeśli w trakcie oceny projektu budowlanego na gruncie art. 49 ust. 1 pkt 1-3 organ nie stwierdzi naruszeń, w drodze postanowienia ustala opłatę legalizacyjną, której uiszczenie przez inwestora w terminie zobowiązuje organ do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w przypadku budowy ukończonej lub zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót w przypadku inwestycji nieukończonej. Zauważono, że art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organ obowiązek stałego kontrolowania, czy w sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 14 stycznia 2009 r. (sygn. akt III OSK 1812/07) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "organ prowadzący postępowanie incydentalne w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia - aż do dnia wydania ostatecznego postanowienia - wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany". Zatem organy nadzoru budowlanego, przed wydaniem postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej powinny zbadać powyższe przesłanki. Organ I. instancji postanowieniem z dnia 9 maja 2011 r. znak:NB.II.7355-153/10 nałożył na inwestora opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000,00 zł. Ww. rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej zostało zweryfikowane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia 20 czerwca 2011 r. znak: WOA.7722.122.201 l.KGAW utrzymał w mocy postanowienie organu I. instancji. Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Dalej organ odwoławczy wskazał, że Miasto Limanowa w terminie wniosło opłatę legalizacyjną. Z uwagi na powyższe, procedura legalizacji opisana w przepisach Prawa budowlanego została poprawnie przeprowadzona, a Miasto Limanowa wykonało nałożone obowiązki w wyznaczonych terminach. Nadto przedłożony przez Miasto Limanowa projekt budowlany jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133). W związku z powyższym należało orzec jak w skarżonej decyzji, tj. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ podał, że motywy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie drogi na działkach nr 56/5, 36/5, 36/2, 35/5, 37/5 obr. 6 w Limanowej zostały wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Ponadto Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nadmienił, że zgłoszenie do odpowiedniego organu administracji architektoniczno-budowlanej inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest "zgłoszeniem" w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego dla tej instytucji. Skoro zatem na budowę drogi wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, to budowa obiektu na podstawie wadliwie zgłoszenia, nie mogła być uznana za legalną. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pełni podzielił ustalenia organu I. instancji, że skutecznym czyni się zgłoszenie Miasta z dnia 5 listopada 2009 r. do Starostwa Powiatowego w Limanowej, robót budowlanych polegających na remoncie drogi ale wyłącznie w obrębie działki nr 34/16. Z materiału dowodowego (kopia z mapy zasadniczej, akta administracyjne sprawy, karta nr 24, ortofotomapa akta administracyjne sprawy, karta nr 94, zeznania M.O. akta administracyjne sprawy karta nr 98 i zeznania J.B. akta administracyjne sprawy, karty nr 96-98) wynika, że faktycznie na powyższej działce istniała wcześniej droga, która mogła podlegać remontowi, który został skutecznie zgłoszony. Jednak w zakresie działek nr ewid. 56/5, 36/5, 36/2, 35/5, 37/5 obr. 6 w Limanowej, organ I. instancji dowiódł (protokoły przesłuchania M.O. akta administracyjne sprawy kart nr 98; przesłuchanie G.Z. akta administracyjne sprawy karta nr 56; przesłuchanie J.B. akta administracyjne sprawy karta nr 96; mapa zasadnicza akta administracyjne sprawy karta nr 24; mapa ewidencyjna akta administracyjne sprawy karta nr 26; ortofotomapa akta administracyjne sprawy karta nr 94 i projekt budowlany), że na powyższych działkach przed dokonaniem zgłoszenia nie istniała droga. Wobec tego zdaniem organu, materiał dowodowy sprawy w pełni potwierdza, że wykonane przez Miasto Limanowa roboty budowlane doprowadziły do powstania nowego obiektu liniowego na działkach nr 56/5, 36/5, 36/2, 35/5, 37/5 obr. 6 w Limanowej w ramach samowoli budowlanej. W konsekwencji organ stwierdził, że zasadne było wydanie przez Powiatowego Inspektora w Limanowej postanowienia z dnia 16 listopada 2010 r. znak:NB.11.7355-153/10, które zainicjowało postępowanie legalizacyjne. Z powyżej opisaną decyzją nie zgodził się Burmistrz Miasta Limanowa wnosząc w dniu 11 stycznia 2012 r. skargę do sądu administracyjnego i żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zakwestionowanej decyzji zarzucono wydanie z naruszeniem art. 7, 8, 19, 104 § 2, 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz naruszeniem art. 30 ust. 6 w związku z art. 83 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz argumentację na uzasadnienie przedstawionych powyżej naruszeń przepisów prawa. W szczególności wskazano, że Gmina Limanowa dokonała prawidłowego zgłoszenia zamiaru wykonania prac polegających jedynie na remoncie drogi, a właściwy Starosta Limanowski nie wniósł sprzeciwu na to zgłoszenie. Zarzucono Małopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego niechęć do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i załatwienia jej mając na uwadze słuszny interes strony. Podniesiono, że to w istocie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w tej sprawie oceny prawidłowości zgłoszenia zamiaru wykonania prac, mimo że jest to kompetencja Starosty. W sytuacji zaś, gdy inwestor zrealizował roboty zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, nie może być mowy o naruszeniu prawa. Co najwyżej mógłby Inspektor Nadzoru Budowanego prowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi, w której skarżący zarzuca, że organ nadzoru budowlanego I. instancji przekroczył swoje kompetencje określone w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego i wkroczył w kompetencje zastrzeżone dla organu administracji architektoniczno-budowlanej bowiem, zdaniem strony skarżącej niewniesienie sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany do dokonanego zgłoszenia remontu drogi, jest formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a w związku z tym wszczynanie postępowania legalizacyjnego, w odniesieniu do realizowanej na działkach nr 56/5, 36/5, 36/2, 35/5, 37/5 obręb 6 Limanowa, było zdaniem strony skarżącej bezzasadne. Organ podniósł, że zgłoszenie remontu drogi jest skuteczne w stosunku do tego odcinka, na którym droga istniała przed zgłoszeniem. Natomiast bezskuteczne w stosunku do odcinka drogi realizowanej na działkach, na których przed zgłoszeniem droga nie istniała. Fakt, że organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu w odniesieniu do odcinka drogi na działkach, na których droga wcześniej nie istniała, nie ma znaczenia, bo takiej budowy nie można rozpocząć na podstawie zgłoszenia. Podniesiony zarzut, że brak sprzeciwu jest formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty - ma znaczenie, ale tylko w odniesieniu do tych obiektów i robót, które podlegają zgłoszeniu. Nie wywołuje natomiast żadnych skutków w odniesieniu do obiektów czy robót które można rozpocząć tylko na podstawie pozwolenia na budowę. Podkreślono, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 powołanej ustawy. Zawarte w art. 29-31 zwolnienia od uzyskania pozwolenia na budowę, są wyjątkami od zasady wynikającej z art. 28. Zgodnie z art. 29 pkt 12 Prawa budowlanego pozwolenia budowę nie przebudowa dróg, torów i urządzeń kolejowych (na podstawie art. 30 ust 1 pkt 1 – wymaga zgłoszenia). Z kolei zgodnie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego - przez przebudowę rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (...) w przypadku dopuszczalnej zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie nie wymagającym granic pasa drogowego. Tak wiec zgłoszenie remontu drogi na odcinku, na którym droga nie istniała nie było skuteczne. Na wykonanie drogi na tym odcinku inwestor winien posiadać pozwolenie na budowę, inwestor - Miasto Limanowa takiego pozwolenia nie posiadało to zasadnym było wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako P.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala ją, co wynika z art. 151 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy wykonane w okresie pierwszej połowy 2010 r. roboty budowlane na działkach nr 56/5, 36/5, 36/2, 35/5 i 37/5 w miejscowości Limanowa stanowiły remont bądź przebudowę drogi wewnętrznej – jak na to wskazuje strona skarżąca, czy też budowę na tym odcinku tej drogi – jak wynika to z zaskarżonej decyzji. Ustalenie tej kwestii wyznaczy kierunek oceny legalności działania organów administracji. Gdyby bowiem okazało się, że prawidłowo zakwalifikowano wykonane prace przez Gminę Miasto Limanowa, to wówczas ani nie byłoby podstawy stosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), ani też regulacji związanej z nakładaniem obowiązków wynikających z wykonania prac w sytuacji samowoli budowlanej. Wówczas zarzuty strony skarżącej o działaniu organów administracyjnych niezgodnie z prawem byłyby zasadne. Przyjęcie natomiast jako trafnego stanowiska zaprezentowanego przez organy obu instancji musiałoby skutkować uznaniem, że tak wykonane prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę a brak takiego pozwolenia w sytuacji wykonania prac – skutkował uznaniem ich za tzw. "samowolę budowlaną" ze wszystkimi wynikającymi z tego faktu konsekwencjami. Z akt sprawy wynika, że Gmina Miasto Limanowa dokonała zgłoszenia w trybie art. 29 i 30 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu Staroście prac polegających na remoncie drogi - ul. Bednarczyka na działkach ewidencyjnych nr 34/16, 37/5, 35/5, 36/5, 56/5, 36/2, a same roboty miały polegać na wyrównaniu i wzmocnieniu istniejącej podbudowy drogi tłuczniem oraz oczyszczeniu rowów przydrożnych (akta administracyjne sprawy, karta nr 4). Remont drogi, jak wynika to z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego polega na wykonaniu w już istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego tego obiektu, a nie stanowiących jego bieżącej konserwacji, a przy tym dopuszcza się inwestorowi stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. To, czy droga może stanowić obiekt budowlany przesądza wyraźna treść art. 3 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 3 i pkt 3a Prawa budowlanego. Droga została zaliczona do obiektów liniowych, a obiekty liniowe są jedną z podkategorii budowli. Jak wynika z akt sprawy na działkach nr 56/5, 36/5, 36/2, 35/5 i 37/5 nie istniała przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowych prac droga rozumiana jako obiekt budowlany. Były to koleiny pozostałe po śladach poruszających się pojazdów, powstałe samoczynnie bez wykonywania robót budowlanych. Była to droga gruntowa, powstała na skutek wykonywania faktycznej komunikacji. Potwierdzają to nie tylko zeznania świadków (np. właściciela Firmy wykonującej prace, akta administracyjne, karta nr 56; przedstawiciela Gminy Miasto Limanowa, akta administracyjne karta nr 98), ale przede wszystkim ze specyfikacji technicznych zakresu wykonywanych prac wprost wynika, że zakres robót budowlanych na odcinku niecałych 300 metrów przedmiotowej drogi obejmował i wywiezienie warstwy urodzajnej gleby (tzw. humusu) i wykonanie podbudowy i wyprofilowanie podłoża, utwardzenie drogi żwirem i tłuczniem, wykonanie przepustu rurowego pod drogą, wykonanie ławy fundamentowej. Tak opisany zakres prac budowlanych wyraźnie obrazuje, że przed ich wykonaniem na odcinku działek ujętych w zaskarżonych decyzjach nie było żadnej drogi rozumianej jako budowla powstała na skutek prac budowlanych. Doświadczenie życiowe wskazuje, że wywiezienie tak znaczącej ilości warstwy gleby urodzajnej na odcinku około 300 metrów nie mogło wynikać z niczego innego, jak tylko tego, że nikt wcześniej tej warstwy urodzajnej gleby stamtąd nie wywoził. Wywiezienie zaś takiej warstwy tzw. humusu jest warunkiem koniecznym do prawidłowego wykonywania dalszych prac budowlanych przy budowie drogi. Dodatkowo należy wskazać także na materiał zdjęciowy zgromadzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w szczególności ten, który pokazuje stan drogi, na odcinku której nie wykonywano żadnych prac i stan drogi objęty robotami budowlanymi w tej sprawie (akta administracyjne, karty nr 73-66) oraz na etapie wykonywania prac (akta administracyjne, karty nr 1-2). Rzeczywiście, co do działki nr 34/16 mogły organy uznać, że była tam kiedyś wykonania podbudowa drogi z kruszywa (kamieni, żwiru i materiałów tym podobnych). Mając na uwadze tak zgromadzony materiał dowodowy organy trafnie przyjęły, że przed 2010 r. na odcinku przedmiotowych działek nr 37/5, 35/5, 36/5, 56/5, 36/2 nie było wybudowanej drogi o parametrach identycznych jakie droga ta posiada po wykonaniu prac w 2010 r. Prawidłowo uznały więc organy administracyjne, że remontem tylko wtedy można określać wykonane prace, jeżeli ma miejsce wykonanie prac w już istniejącym obiekcie budowlanym, a te roboty budowlane polegają na jedynie odtworzeniu stanu pierwotnego tego obiektu. Sąd nie znajduje podstaw w materiale dowodowym na przyjęcie odmiennej oceny niż organy administracji, że na tych działkach już istniała wybudowana (zrealizowana na podstawie robót budowlanych) droga. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego nie wymagają pozwolenia na budowę prace polegające na przebudowie drogi. Przebudowa zaś to taki zakres wykonywanych robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Odnosząc definicje przebudowy do tej sprawy należałoby wskazać, że niewątpliwie wykonane prace budowane doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów drogi. Tym niemniej tak wykonanych prac również nie można zakwalifikować jako "przebudowy" drogi. Przebudowa bowiem również może mieć miejsce tylko wtedy, gdy dotyczy ona prac budowlanych wykonywanych w już istniejącym obiekcie budowlanym. Jak zaś wynika z materiału zgromadzonego w aktach sprawy, na działkach nr 37/5, 35/5, 36/5, 56/5, 36/2 nie było przed 2010 r. obiektu liniowego w postaci wybudowanej przedmiotowej drogi. Istniejący obiekt budowlany to taki obiekt budowlany, który powstał w wyniku celowej działalności inwestora, a nie samoczynnie, niejako przy okazji innych czynności i bez zaangażowania robót budowlanych skierowanych na realizację takiego obiektu. Tym samym to, co potocznie może nieraz nazywać się drogą, drogą polną, nie stanowi drogi w znaczeniu Prawa budowlanego jako obiekt liniowy. Jeżeli bowiem taka droga powstała jedynie poprzez faktyczne przejazdy pojazdów (koleiny drogi) lub ruch pieszych (ślad ścieżki) lub ślady kopyt zwierząt (np. koni ciągnących zaprzęg) - to nie jest to żadna droga w rozumieniu budowli wykonanej przez człowieka na skutek robót budowlanych. Tym samym należy uznać, że wykonane prace budowlane należało ocenić jako budowę drogi. Nietrafnie wskazuje strona skarżąca, że na skutek braku wniesienia sprzeciwu przez właściwego Starostę uzyskała ona prawo do legalnego prowadzenia robót budowlanych. Wykonywanie legalne robót budowlanych objętych zgłoszeniem może miejsce wówczas, gdy inwestor rzeczywiście wykonuje tylko te prace budowlane, które zostały objęte zgłoszeniem. Gdyby rzeczywiście w tej sprawie prace budowlane, które sam zgłaszający określił mianem "remontu drogi" miałyby polegać tylko na wyrównaniu i wzmocnieniu istniejącej podbudowy tłuczniem oraz oczyszczeniu rowów przydrożnych – to wówczas takie zgłoszenie pozwalałoby na wykonanie tych prac. W tej jednak sprawie inwestor wykonał roboty budowlane (wskazując na zgłoszenie jako podstawę do ich legalnego wykonywania) znacząco inne od poprzednio zgłoszonych. Prace te bowiem polegały nie na wzmocnieniu i wyrównaniu istniejącej podbudowy drogi, ale, między innymi, na wykonaniu dotychczas nie istniejącej podbudowy drogi. Nie można wzmocnić czegoś, czego nie ma. Skoro zaś wykonawca najpierw musiał usunąć warstwę ziemi urodzajnej, następnie wykonać prace budowlane związane z usypaniem podbudowy i położeniem warstw tej podbudowy, to nie polegały one jedynie na pracach przy już istniejącej podbudowie. Analogicznie co do drugiego ze zgłoszonych rodzaju prac, polegających – jak opisał to inwestor – na "oczyszczeniu rowów przydrożnych" to zakres robót budowlanych był w praktyce dużo większy. Wystarczy porównać zakres robót wynikających z przedmiaru robót (akta administracyjne sprawy, karta nr 35 i 34). Przedmiar ten dokładnie określał zakres robót wykonywanych na przedmiotowych działkach i obejmował on – tylko w zakresie odwodnienia – następujące roboty: 1) wykonanie wykopów oraz przekopów koparkami przedsiębiernymi na odkład; 2) wykonanie przepustu rurowego pod drogą i ławy fundamentowej betonowej; 3) ułożenie 10 części przelotowych przepustów drogowych rurowych Ø 600 mm jednorurowych; 4) ułożenie dwóch przepustów rurowych; 5) wykonanie ścianek z elementów betonowych na podsypce cementowo-piaskowej; 6) zasypanie wykopów ze skarpami z przerzutem i zagęszczeniem; 7) oczyszczanie rowu z mułu bez naruszania skarp. Jak z powyższego wynika tylko w nieznacznym zakresie prace obejmowały rzeczywiście czyszczenie rowu, a w przeważającym zakresie były to roboty nie objęte zgłoszeniem. Tym samym należy stwierdzić, że zarzuty strony skarżącej dotyczące legalnego – w jej ocenie – wykonywania prac budowlanych objętych tą sprawą, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i w ocenie Sądu słusznie organy przyjęły, że warunkiem legalnego wykonania tych prac powinno być uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do pozostałych kwestii należy wskazać, że na postanowienie tylko wówczas przysługuje odrębne zażalenie, gdy tak wprost wynika to z przepisu ustawy. Skoro co do niektórych postanowień, np. o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, ustawodawca nie zamieścił pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia, to na to postanowienie takie zażalenie nie przysługuje. Wydając decyzję w tej sprawie w I. instancji zasadnie organ nadzoru budowlanego nałożył obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 5 Prawa budowanego). W takiej sytuacji nakłada się również opłatę legalizacyjną (art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego). Nietrafne są zarzuty strony skarżącej, że w tej sprawie organy administracji zastosowały niewłaściwy tryb postępowania. W przypadku bowiem wykonania inwestycji, na realizację której było wymagane pozwolenie na budowę, a inwestor nie legitymował się takim pozwoleniem na żadnym etapie realizowanej inwestycji – wszczynanie postępowania na podstawie art. 50-51 Prawa budowanego nie mogłoby być ocenione jako działanie podjęte na podstawie właściwym przepisów prawa. Powołane artykuły (50-51 Prawa budowanego) dotyczą bowiem naruszenia w procesie inwestycyjnym innych wymogów niż brak posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę lub brak dokonania zgłoszenia tych prac, których wykonanie wymaga zgłoszenia. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez organy administracji art. 19 K.p.a. w związku z art. 81 Prawa budowanego. Organ nadzoru budowlanego jest władny dokonania oceny, czy wykonane roboty budowlane zostały wykonywane na podstawie zgłoszenia, czy też wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego i organ odwoławczy dokonały oceny rzeczywiście wykonanych robót budowlanych i ta ocena jest prawidłowa. Nie ma tutaj żadnego znaczenia, czy Starosta Limanowski wniósł przeciw. Skoro zakres wykonanych faktycznie prac był znacząco odmienny od zakresu zgłoszenia, to takie zgłoszenie w żadnym przypadku nie zalegalizowało prace nim nie objęte. Mając powyższe na uwadze skargę należało, stosownie do art. 151 P.p.s.a., oddalić.