II SA/Kr 1801/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej zbiornika I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej M. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2002 r., znak: [...] , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126, zwanej dalej w skrócie Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na M. P. obowiązek wykonania przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w zakreślonym terminie oceny technicznej zbiornika na nieczystości ciekłe istniejącego na działce w [...] przy ul. [...] W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2001 r. stwierdzono, że na działce w zabudowie zagrodowej istnieje zbiornik na nieczystości ciekłe wybudowany z początkiem lat 70 tych. Inwestor nie przedłożył projektu technicznego na wykonany zbiornik. Zgodnie z § 55 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. zabrania się odprowadzania nieczystości do otwartych kanalików przyulicznych i przydrożnych rowów albo do ziemi, jeżeli ścieki i nieczystości nie odpowiadają przepisom o wpuszczaniu ścieków do zbiorników wód powierzchniowych i ziemi. § 56 stanowi, ze zbiorniki na ścieki powinny posiadać nieprzepuszczalne dno i ściany. Również i obecnie obowiązujące warunki techniczne z dnia 14 grudnia 1994 r. tak też stanowią. Wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] orzekł jak sentencji. Z decyzją tą nie zgodziła się M. P. i wniosła od niej odwołanie. Podniosła w nim, że przedmiotowy obiekt nie jest szambem lecz "odstojnikiem zużytej wody". Argumentuje, że na działce jest suchy ustęp. Istnienie natomiast, przedmiotowego zbiornika należy, jej zdaniem, potraktować jako stan przejściowy bowiem na ul. [...] jest planowana na lata 2002-2003 budowa kanalizacji sanitarnej. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2002 r., znak: [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy nie znajduje podstaw do uchylenia decyzji I instancji. W sprawie bezspornym jest fakt, że zbiornik na nieczystości ciekle nie posiada szczelnego dna i znajduje się obecnie w stanie naruszającym przepisy prawa budowlanego. Organ I instancji wykazał naruszenie przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego: art. 55 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r., (Dz. U. nr 10, poz. 44 ze zm.), w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego, § 35 rozporządzenia z dnia z 14 grudnia 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j. t. Dz. U. z 1999 r. Nr. 15 poz. 140 z późn. zm.). Zgodnie zatem z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego nakazuje się wykonanie określonych czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do staniu zgodnego z prawem. Organ I instancji w pełni zasadnie nakazał zatem ten obowiązek. Ocena techniczna i projekt zmian i przeróbek określi sposób doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na zarzuty odwołania organ odwoławczy stwierdził, że przyszła inwestycja budowy kanalizacji nie może mieć wpływu na meritum sprawy. W skardze do sądu administracyjnego na tą decyzję M. P. podniosła, że nie może zrozumieć, "dlaczego to P.P. M., którzy złożyli skargę korzystają właśnie z okresu przejściowego dla zbiornika ścieków bytowych, który był do wyburzenia w 1991 r.(...)", a ona nie, w sytuacji, gdy prowadzą piekarnię i zatrudniają w niej osoby. Posiadają jedynie przydomowe szambo. Argumentuje, że to ich ścieki są nie nadają się bardziej do odprowadzania niż jej. Podniosła, że "odstojnik" jest odkażany wapnem, co powoduje, że nie degraduje on środowiska. Przyznała, że ustęp suchy nie ma dołu kloacznego, ale posiada plastikowy wkład, z którego nic nie wycieka. Nigdy nie odprowadzała i nie odprowadza nieczystości do otwartych kanalików przyulicznych i przydrożnych rowów ani do zbiorników powierzchniowych wód. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko jakie wyraził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Stosownie natomiast do treści ust. 4 art. 51 Prawa budowlanego przepisy ust. 1-3 art. 51 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Z unormowań prawnych wyżej przedstawionych przepisów wynika, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie do stanów faktycznych innych niż opisanych w art. 48 Prawa budowlanego, a więc do takich przypadków, w których stwierdzono wykonywanie robót budowlanych bądź też roboty te już wykonano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). W rozpatrywanej sprawie ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika aby w tym konkretnym przypadku doszło do wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, w tym polegających na wybudowaniu przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę bądź przepisów. Organ orzekający w I instancji stwierdził fakt istnienia już przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce M. P., a więc jego użytkowania oraz, że nie spełnia on wymogów wynikających ze stosownych przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego. W ocenie Sądu ten stan prawny nie odpowiada zatem temu opisanemu w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czego konsekwencją byłoby jego zastosowanie w niniejszej sprawie. Nadto organy orzekające nie wyjaśniły istotnych okoliczności warunkujących zastosowanie wyżej wspomnianego przepisu. Z ustaleń poczynionych podczas oględzin w dniu 12 lipca 2001 r. wynika, że poprzedni właściciele działki, na której zlokalizowany jest przedmiotowy zbiornik na nieczystości ciekłe przedłożyli pozwolenie na budowę budynku inwentarskiego wraz z projektem technicznym, pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wraz z projektem. Natomiast na budynek gospodarczy dokumenty miały znajdować się w Urzędzie Miasta i Gminy w [...]. Żaden z organów nie wypowiedział się i nie poczynił dostatecznych ustaleń w kwestii, czy przedmiotowy zbiornik stanowi urządzenie budowlane w myśl art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, związane z obiektem budowlanym, czy też jest samodzielnym obiektem budowlanym oraz, czy został on zrealizowany w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany i decyzję o pozwoleniu na budowę, które zostało wzmiankowane w protokole z oględzin. W aktach sprawy nie znajdują się, czy to oryginał, czy też nawet uwierzytelniona kopia wzmiankowanych pozwoleń na budowę. Nie znajdują się też egzemplarze projektów zatwierdzonych tymi decyzjami. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji stwierdza natomiast, że inwestor nie przedłożył projektu technicznego. W aktach sprawy jest jedynie kserokopia mapy przedstawiającej istniejące zagospodarowanie działki, z której wynika, że stanowi ona załącznik do decyzji pozwolenia na budowę obiektu budowlanego nr [...] i [...] z dnia [...]1999 r., na której to naniesiony jest przedmiotowy zbiornik (k. [...] akt I instancji). Okoliczności zatem, z których by wynikało, iż nie jest to przypadek, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego, warunkujący między innymi zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego nie zostały wyjaśnione. Wreszcie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza, że: "w analizowanej sprawie bezspornym jest fakt, że zbiornik na nieczystości ciekłe nie posiada szczelnego dna i znajduje się obecnie w stanie naruszającym przepisy prawa budowlanego." Nie podaje jednak na jakich dowodach oparł to ustalenie. Nawet jeżeliby przyjąć, że są takie dowody, z których by wynikał taki stan rzeczy, to dodatkowo wzmacnia to tezę Sądu, że na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego i poczynionych na jego podstawie ustaleń, nie można mówić, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Podkreślić jednak należy, że brak szczelności jest kwestią nieprawidłowego stanu technicznego zbiornika. Przez "należyty stan techniczny" rozumie się bowiem stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nie posiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy jego użytkowaniu (por. J. Siegień: Prawo budowlane .komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 279). Taki stan unormowany jest w przepisie art. 66 Prawa budowlanego, stanowiącego, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia albo 3) jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 66 Prawa budowlanego ma zastosowanie do obiektów użytkowanych. Przesądza o tym jego umieszczenie w Rozdziale 6 Prawa budowlanego, zatytułowanym: "Utrzymanie obiektów budowlanych", oraz treść art. 61 i 67 Prawa budowlanego. Powyższe nie oznacza odmiennego stanowiska składu orzekającego od zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia, sygn. akt: II SA/Kr 1335/02. Sąd w pełni aprobuje wyrażony tam pogląd, iż "Nie spełnianie wymogów, określonych w odpowiednich przepisach wykonawczych do Prawa budowlanego, nie jest, zdaniem Sądu, kwestią "nienależytego stanu technicznego" obiektu, lecz tylko stanem naruszenia tychże przepisów pociągającą za sobą ewentualną konieczność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem." Trzeba mieć wszakże na uwadze to, że wyżej wspomniany wyrok zapadł w nieco odmiennym stanie faktycznym niż ten w niniejszej sprawie. Nie można przy tym zapominać, że z samego naruszenia przepisów warunków technicznych nie można wywodzić spełnienia się przesłanek do zastosowania art. 51 Prawa budowlanego, bo o tym przesądzają jeszcze inne okoliczności wzmiankowane wyżej przez Sąd. Nie można i również z samego naruszenia wymogów warunków technicznych wywodzić zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, bo o tym decyduje stan substancji budowlanej obiektu, wpływający na prawidłowość jego funkcjonowania i użytkowania, co w oczywisty sposób może się wiązać jednocześnie naruszeniem odpowiednich przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego (w tym wypadku stawiających wymogi zbiornikom na nieczystości ciekłe). Jeżeli wolą organu I instancji było uzyskanie odpowiedniej dowodów potwierdzających stan szczelności przedmiotowego zbiornika, to do tego służą mu instrumenty przewidziane w przepisach prawa materialnego i procesowego: art. 81c Prawa budowlanego dający kompetencje do zażądania odpowiednich ocen w sytuacji, gdy zachodzą, co wymaga podkreślenia, uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych i stanu technicznego obiektu oraz art. 77 k.p.a., na podstawie którego organ wydaje postanowienie dowodowe o przeprowadzeniu odpowiedniego dowodu. Organom orzekającym w niniejszej sprawie należy poczynić jeszcze jeden zarzut. Z akt sprawy wynika, że M. P. jest właścicielem działki, na której zlokalizowany jest przedmiotowy zbiornik. Z tegoż tytułu powinna ona brać jako strona postępowania czynny udział w jego toku. Nie zawiadomienie jej i nie uczestniczenie przez nią w czynnościach dowodowych (oględzinach), stanowi kwalifikowaną wadę procesową - naruszenia art. 10 k.p.a. - zobowiązującego organ administracji do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, możliwości wypowiadania się co do zgromadzonych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe obrazuje, że sprawa nie została należycie wyjaśniona w myśl postanowień art. 7, 77 § 1 k.p.a., a co za tym idzie, uzasadnienia decyzji obu instancji nie spełniają wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. W takim stanie rzeczy organ odwoławczy ponownie rozstrzygając sprawę i sprawując kontrolę instancyjną co do przestrzegania prawa przez organy niższego stopnia naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozstrzygając sam dopuścił się uchybień przepisom postępowania i nie usunął naruszeń poczynionych w tym względzie przez organ I instancji. W wyniku natomiast nie ustalenia istotnych okoliczności dla sprawy doszło do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ponownym rozpatrzeniu sprawy organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą do ustalenia właściwego przedmiotu sprawy i poczynienia w tym zakresie wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Dopiero na podstawie tak ustalonego materiału dowodowego będą mogły poczynić ustalenia co do zaistnienia przesłanek do zastosowania właściwych przepisów Prawa budowlanego art. 66 Prawa budowlanego czy też art. 51 Prawa budowlanego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).