II SA/Kr 1802/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITE/POLSKIEJ Dnia 5 października 2004r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel -Ziaja AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2004r sprawy ze skargi L.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 lipca 2000 r, Nr : :[....] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej L.J. kwotę 50 zł ( pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 12 lipca 2000 r, sygn. akt: Kol. Odw. :[....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania L.J. i A.K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 czerwca 2000 r., nr :[....] orzekającej o zezwoleniu na usunięcie 11 sztuk drzew i 279 m2 z terenu objętego remontem modernizacyjnym ul. :[....] i fragmentu ul. :[....] na odcinku od ul. :[....] j do :[....] działając na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14, poz. 60 z późn. zm.), § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6, póz. 33 z późn. zm.) w związku z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 1994 r. nr 49, póz. 196 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołań L.J. i A.K. . W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 czerwca 2000 r., nr :[....] odwołanie złożył Polski Klub Ekologiczny Okręg :[....] oraz L.J. i A.K. . Odwołanie Polskiego Klubu Ekologicznego Okręg :[....] zostało rozpatrzone odrębną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. sygn. akt: Kol. Odw. 2309/00/Oś/l, natomiast postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołań L.J. i A.K. należało umorzyć albowiem odwołania nie pochodzą od stron przedmiotowego postępowania. Kolegium podniosło, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zarówno interes prawny jak i obowiązek, na który powołuje się osoba pragnąca uczestniczyć w postępowaniu jako strona względnie żądająca podjęcia przez organ czynności, musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Przepisy cyt. ustawy o drogach publicznych, cyt. rozporządzenia Rady Ministrów jak również ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie dają podstaw do przyjęcia, by w sprawie, której przedmiotem jest wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, status strony służył jakimkolwiek osobom trzecim (poza organizacjami społecznymi, które ze względu na swoje cele statutowe mogą być dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony). Stroną takiego postępowania jest - w świetle cytowanych przepisów - wyłącznie właściciel (użytkownik) terenu, z którego mają być usuwane drzewa. Jest to logiczną konsekwencją faktu, iż drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania są częścią składową gruntu (art. 48 kc.) i jako część składowa rzeczy stanowią własność tego, czyją własnością jest grunt (art. 47 § 1 kc.). Zarówno więc sadzenie jak i usuwanie drzew z danego terenu mieści się w zakresie wykonywania uprawnień właścicielskich bądź pochodzących od właściciela i - poza wymogiem uzyskania w określonych prawem przypadkach zezwolenia właściwego organu na usunięcie drzew - nie jest ograniczone prawami osób trzecich. Poza zakresem właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych pozostają kwestie związane z zasięgiem robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu a faktycznym ich prowadzeniem. Sprawy te bowiem należą do właściwości organów nadzoru budowlanego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 lipca 2000 r., sygn. akt: Kol. Odw. :[....] złożyła L.J. Skarżąca sprzeciwia się wycince drzew opisanych w decyzji pierwszej instancji przedstawiając obszerną argumentację na poparcie swojego stanowiska oraz wnosi o podjęcie kroków mających na celu zapobieżenie degradacji środowiska, w tym zieleni miejskiej w K. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i jego argumentację wnosząc o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu :[....] października 2004 r. skarżąca nie stawiła się. Nie stawił się również nikt w imieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Stawił się uczestnik postępowania A.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i podnosząc, że skarżąca L.J. ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją gdyż wskutek wycięcia drzew nastąpiło zwiększenie hałasu i natężenia spalin, co ma wpływ na wartość jej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd sprawie ze skargi L.J. oznacza to, że pomimo, iż zarzuty skargi nie dotyczą istoty zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, a wiążą się z meritum sprawy dotyczącej zezwolenia na usunięcie drzew i w związku z tym nie podlegają ocenie w niniejszym postępowaniu, sąd był zobligowany dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 lipca 2000 r., sygn. akt: Kol. Odw. :[....] ma charakter decyzji procesowej i została wydana w wyniku przyjęcia przez organ odwoławczy, że L.J. i A.K. nie mają statusu strony postępowania administracyjnego dotyczącego zezwolenia na usunięcie drzew. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyraziło pogląd, że przepisy prawa nie dają podstaw do przyjęcia, by w sprawie, której przedmiotem jest wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, status strony służył jakimkolwiek osobom trzecim (poza organizacjami społecznymi, które ze względu na swoje cele statutowe mogą być dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony), a stroną takiego postępowania jest wyłącznie właściciel (użytkownik) terenu, z którego mają być usuwane drzewa. W świetle tak generalnie sformułowanej tezy Kolegium nie zbadało kwalifikacji interesu, na jaki powoływali się L.J. i A.K. domagający się uznania ich za strony postępowania administracyjnego oraz ewentualnych związków interesów prawnych tych osób z postępowaniem administracyjnym w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew. Brak przeprowadzenia postępowania w tym kierunku - czemu daje wyraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji - wskazuje, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. Obowiązkiem organu administracji publicznej rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną jest zweryfikowanie z urzędu wszystkich elementów tej sprawy, tj. dokonanie ustaleń prawnych i podjęcie na ich podstawie rozstrzygnięcia na gruncie konkretnego stanu faktycznego. W tym zakresie mieści się również zweryfikowanie interesu prawnego poszczególnych osób i jego związku z konkretnym postępowaniem administracyjnym. Indywidualny charakter spraw administracyjnych wymaga każdorazowego zbadania, komu w postępowaniu obejmującym określoną sprawę administracyjną służy status strony. Należy to uczynić tym bardziej wtedy, gdy zgłaszane jest żądanie uznania za stronę postępowania. Nie można wykluczyć sytuacji, w której w odniesieniu do indywidualnej sprawy administracyjnej wypracowane w orzecznictwie i co do zasady słuszne poglądy nie będą miały zastosowania. W przypadku stwierdzenia, że osoby składające odwołanie od decyzji administracyjnej nie mają przymiotu strony, konieczne jest rozstrzygnięcie kwestii, czy okoliczność powyższa stanowi przesłankę do umorzenia postępowania odwoławczego, czy przesłankę stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Rozbieżne w tym zakresie stanowisko orzecznictwa było przedmiotem analizy przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r. (pubł. ONSA z 1999 r, nr 4, póz. 119) wyraził pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że stanowisko sądu nie odnosi się do sytuacji, gdy odwołanie od decyzji administracyjnej składa wiele podmiotów, w tym również takie podmioty, które nie mają przymiotu strony postępowania, a z taką sytuacją wiąże się zaskarżona decyzja. Mając na uwadze istotę jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest sprawa administracyjna, należy stwierdzić, iż do bezprzedmiotowości tego postępowania dochodzi w sytuacji, gdy przestaje istnieć sprawa administracyjna objęta tym postępowaniem. Nie ulega również wątpliwości, że skutkiem złożenia odwołania od decyzji administracyjnej nie jest powstanie nowej sprawy administracyjnej, lecz uruchomienie kompetencji organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła nieostateczna decyzja organu pierwszej instancji. Nie można zatem przyjąć, że istnieje tyle spraw administracyjnych przed organem odwoławczym, ile złożono odwołań od decyzji organu pierwszej instancji. Jeżeli zatem na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania administracyjnego sprawa administracyjna zostaje przekazana do rozpoznania organowi odwoławczemu, nie można przyjąć bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego i w związku z tym nie ma podstaw do jego umorzenia nawet wtedy, gdy pozostałe osoby składające odwołania od decyzji nie mają przymiotu strony. Przyjęcie dopuszczalności umorzenia postępowania odwoławczego w takiej sytuacji uniemożliwiałoby podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy pomimo złożenia odwołania przez stronę postępowania, co z punktu widzenia istoty i zasad procedury administracyjnej jest nie do zaakceptowania. W sytuacji, gdy odwołanie składają zarówno osoby mające status strony postępowania administracyjnego, jak i osoby nie mające takiego statusu nie istnieją podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego z tego powodu, że niektóre z odwołań nie pochodzą od stron postępowania. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołań złożonych przez osoby nie mające przymiotu strony. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 lipca 2000 r., sygn. akt: Kol. Odw. : [....] . Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji nie rozstrzygającej sprawy co do istoty jest zbędne. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).