II SA/Kr 1808/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel -Ziaja WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi T.L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 października 2009r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego stanu użytkowania obiektu skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wszczął postępowanie administracyjne w związku z pismem Urzędu Miasta K. Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa z dnia 11.06.2001r. dotyczącego zmiany przeznaczenia części lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. na gabinet stomatologiczny. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego PINB decyzją z dnia [...].12.2001r. znak: [...] orzekł, że nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora robót D.K.-L. obowiązku wykonania żadnych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Po rozpatrzeniu odwołania T.L. od powyższej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...].07.2002r. znak: [...], utrzymał ją w mocy. Po rozpoznaniu skargi T.L. na decyzję WINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24.04.2006r. sygn. akt II SA/Kr 2078/02, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB ustalił, że w dniu 20.09.2000r. Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej " [...]" przydzielił ówczesnym małżonkom D.K.-L. i T.L. lokal mieszkalny nr [...] składający się z 3 izb, o powierzchni użytkowej 52,80 m2 na warunkach własnościowego prawa do lokalu w budynku przy ul. [...] na parterze, w całości z przeznaczeniem na cele mieszkalne (przydział lokalu mieszkalnego nr [...]). W decyzji o przydziale wskazano, że członek spółdzielni ma prawo używać przydzielony lokal na cele mieszkalne wraz ze swoją rodziną. Przydział lokalu mieszkalnego poprzedziła umowa nr [...] przyrzeczenia przydziału lokalu po przyjęciu na członka spółdzielni, zawarta w dniu [...].07.1998 r. pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" a T.L. i D.K.-L. . Przedmiotem w/w umowy był lokal mieszkalny nr [...] zlokalizowany w budynku mieszkalno - usługowym realizowanym w technologii tradycyjnej przy ul. [...] w K. Pismem z dnia 17.08.1999r. Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej [...] wyraził zgodę na przystosowanie jednego pomieszczenia na gabinet stomatologiczny. Zarząd SM "[...]" poinformował D.K.-L. , że przed przystąpieniem do adaptacji należy opracować projekt budowlany i uzgodnić z Państwowym Inspektorem Sanitarnym. Organ I instancji ustalił, że zmiana sposobu użytkowania jednego z pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K. została dokonana bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. W dniu 27.12.2007r. przedstawiciele PINB przeprowadzili czynności kontrolne w przedmiotowym lokalu i ustalili, że gabinet stomatologiczny stanowi część lokalu mieszkalnego nr [...] położonego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K. W/w gabinet stomatologiczny został utworzony z pokoju i WC poprzez usunięcie ścianki działowej między tymi pomieszczeniami. W przedmiotowym gabinecie na dzień kontroli nie przyjmowano pacjentów, wyposażenie zabezpieczono czarną folią. Unit stomatologiczny zamocowano do podłogi czterema śrubami. Funkcjonalnie do gabinetu przynależy poczekalnia i sanitariat. Obydwa te pomieszczenia spełniają podwójną funkcję, również jako przedpokój i sanitariat dla pokoi mieszkalnych. Piwnica przynależna do lokalu mieszkalnego nr [...] znajduje się bezpośrednio pod gabinetem stomatologicznym. W trakcie kontroli stwierdzono przebicie technologiczne w środkowym fragmencie stropu ok. 7x7 cm,, przez które doprowadzono peszlem powietrze do pompy rurką kompresora i dwa przewody elektryczne. W pomieszczeniu piwnicznym znajduje się kompresor i pompa obsługująca unit stomatologiczny. Postanowieniem z dnia [...].01.2008r. PINB wstrzymał właścicielom przedmiotowego lokalu użytkowanie bez wymaganej zgody właściwego organu jednego z pokoi jako gabinetu stomatologicznego, nakładając na nich równocześnie obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni następujących dokumentów: aktualnej mapy ewidencji gruntów z zaznaczeniem przedmiotowego budynku; zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno - użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi; oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; ekspertyzy technicznej uwzględniającej podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, bądź wielkość lub układ obciążeń gabinetu stomatologicznego; oraz w zależności od potrzeb pozwoleń, uzgodnień lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami. Pismem z dnia 10.03.2008r. Z.K. , działający jako pełnomocnik D.K. , przedłożył następujące dokumenty: mapę ewidencyjną gruntów z zaznaczeniem przedmiotowego budynku; opis techniczny budynku z charakterystyką budowlano - konstrukcyjną; oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego w czasie adaptacji lokalu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z wypisem i wyrysem z planu; ekspertyzę techniczną lokalu; postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego z dnia [...].10.1999r. z pozytywną opinią dotyczącą prowadzenia praktyki stomatologicznej; protokół z ostatniej kontroli sanitarnej z dnia 15.03.2005r.; zaświadczenie w sprawie bezpieczeństwa pożarowego; notatkę urzędową z kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy w dniu 17.11.2007r.; zaświadczenie o wpisie do rejestru indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej oraz pełnomocnictwo. Organ I instancji podkreślił, że zgodnie z oświadczeniem D.K. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K. wynika z własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu przysługującego D.K. i T.L. , który jako współwłaściciel nie udzielił zgody na zmianę sposobu użytkowania. W świetle powyższych okoliczności PINB uznał, iż D.K. nie posiada zgody T.L. na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a tym samym nie dopełniła obowiązku wynikającego z pkt 3 postanowienia z dnia [...].01.2008r. Zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. l, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W tym stanie rzeczy organ I instancji stwierdził, że skoro inwestor nie wykonał w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 7la ust. l powołanej ustawy, to zasadnym stało się nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części przedmiotowego lokalu. Odwołanie od powyższej decyzji zostało przez D.K. wniesione w terminie. PINB w K. Powiat Grodzki przekazując odwołanie nie znalazł podstaw do zastosowania trybu art. 132 k.p.a. Organ odwoławczy, po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanej decyzji, dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że skarżona decyzja została wydana bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zatem winna podlegać uchyleniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją wydaną w dniu [...] października 2009r., znak [...] , uchylił więc zaskarżaną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dnia 18 listopada 2009r. wpłynęła skarga T.L. na doręczoną mu 20.10.2009r. wyżej wymienioną decyzję. Skarżący zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – tj. art. 138 par.2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 104 k.p.a. przez błędne zastosowanie przepisu w sytuacji, gdy nie istnieją przesłanki do jego zastosowania, w szczególności, że rozstrzygnięcie nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, gdyż zdaniem skarżącego z uzasadnienia zaskarżanej decyzji wynika, że wątpliwości organu budzi tak naprawdę status prawny nieruchomości. Skarżący nie zgadza się także ze stwierdzeniem, że organ I instancji nie rozstrzygnął istoty sprawy. Ponadto skarżący zarzucił obrazę art. 71 ust, 1 i 3 ustawy Prawo Budowlane i art. 32 ust. 4 pkt ustawy Prawo Budowlane (w brzmieniu obowiązującym przez dniem 31.05.2004r.) – w zw. z art. 138 par. 2 k.p.a. i art. 104 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo Budowlane, w sytuacji, gdy brak zgody jednego z współwłaścicieli nieruchomości na zmianę sposobu użytkowania stanowi bezwzględną przesłankę uniemożliwiającą wydanie decyzji legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 póz. 1269 z póź. zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn. zm. zwaną dalej w skrócie p.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w całości podzielił stanowisko organu II instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest bowiem zmiana sposobu użytkowania lokalu, określenie czy taka zmiana użytkowania nastąpiła samowolnie, a w konsekwencji czy istnieje możliwość legalizacji tych działań, czy też należy nakazać inwestorom: D.K. i T.L. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. funkcji mieszkalnej, jednego pokoju w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. , użytkowanego dotychczas jako gabinet stomatologiczny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części obiektu w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. Jednakże jako bezpodstawne należy ocenić zastosowanie przez ten organ w przedmiotowym postępowaniu art.71a powołanej ustawy, który został dodany z dniem 31 maja 2004r. ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 póz. 888), którą również nadano nowe brzmienie art. 71. Jak wynika jasno z art.2 ust.2 powołanej ustawy z 16.04.2004r. w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) wszczętych przed dniej wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustęp 3 powołanego przepisu stanowi natomiast, że przepisu art.71a prawa budowanego nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego zezwolenia i dokonanego przed dniem wejście w życie tejże ustawy. W takim przypadku stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 11.06.2001r., a zatem niewątpliwie przed dniem wejścia w życie powołanej wyżej ustawy zmieniającej prawo budowlane. Tym samym w przedmiotowej sprawie znaleźć zastosowanie powinny przepisy dotychczasowe tj. obowiązujące przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Już ta okoliczność w pełni uzasadnia wydanie przez Kolegium decyzji kasacyjnej na podstawie art.138 § 2 k.p.a. i potwierdza poprawność zaskarżonego do sądu rozstrzygnięci organu odwoławczego. Organ odwoławczy nie mógł sam dokonać w postępowaniu odwoławczym zmiany podstawy prawnej, na podstawie której było prowadzone postępowanie administracyjne i orzec merytorycznie we własnym zakresie, gdyż spowodowałoby to naruszenie podstawowej zasady ogólnej postępowania administracyjnego – dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art.15 k.p.a. Na podstawie uprzednio obowiązującego art.71 ust.1 prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia właściwego organu. Stosownie natomiast do treści art.71 ust.3 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do 30.05.2004r.) w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, to mają odpowiednie zastosowanie przepisy art.50, art.51 i art.57 ust.7. Podkreślić należy poprawność cytowanego w zaskarżonej decyzji orzecznictwa sądowego. Jak zatem wynika z powyższych rozważań, wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania powinno zostać poprzedzone postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Tymczasem w I instancji postępowanie takie nie zostało przeprowadzone, co prowadzi do stwierdzenia, że PINB nie dokonał właściwie rozstrzygnięcia istoty sprawy. Okoliczność ta powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jako dodatkowy błąd w postępowaniu organu I instancji podnieść należy brak w aktach administracyjnych sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa od D.K. dla jej ojca Z.K. . W aktach znajduje się wyłącznie kserokopia notarialnie sporządzonego pełnomocnictwa – co uprawdopodabnia, że takie pełnomocnictwo zostało udzielone. Jednak nie spełnia ono dyspozycji art.33 k.p.a., zgodnie z którym pełnomocnik dołącza do akt sprawy oryginał lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa – czego pomimo wezwania organu I instancji Z.K. nie uczynił. Oczywiście istotna w niniejszej sprawie jest kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie utrwalił się bowiem pogląd, że obowiązku doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nie można ograniczać tylko do zgodności z przepisami prawa budowlanego, a nawet gdyby tak przyjąć, to wymóg wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z przepisów prawa budowlanego, a nie z innych przepisów. Jednak w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy w pierwszej kolejności odwołać się do przepisu art. 71 ust. 1 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004r.), zgodnie z którym przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Podobnie przepisy art. 71 ust. 2 pkt 3 i art. 71a ust.1 pkt 2 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004r.) odsyłają do art. 32 ust. 4 pkt 2, z którego to przepisu wynika obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższego wynika, że w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (niezależnie od brzmienia obowiązujących przepisów) zawsze było wymagane wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie jednak w wyroku z dnia 14 listopada 2001r. II SA/Gd 1460/1999, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku zwrócił uwagę, że udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania w trybie art. 71 ust.1 i ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego nie może dotyczyć sfery uprawnień ani też wiązać się z ingerowaniem w uprawnienia wynikające z współwłasności, gdyż w tym przedmiocie organy administracji nie są władne rozstrzygać, a kontrolujący zgodność z prawem zaskarżonej decyzji sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania w sprawach należących do właściwości innych sądów. Zakwestionowanie zaś przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza zatem możliwość wydania przez organ budowlany decyzji legalizacyjnej. Podkreślić należy, iż organy administracyjne wydając decyzję o charakterze konstytutywnym (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie) oceniają sprawę na podstawie stanu prawnego i faktycznego z momentu orzekania. W konsekwencji podzielić należy pogląd zawarty w skardze, iż dopóki nie zostanie zniesiona współwłasność spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K. (w drodze umowy lub prawomocnego rozstrzygnięcia sądu cywilnego), to na wykonanie robót budowlanych w tym lokalu wymagana jest zgoda obu współwłaścicieli tj. T.L. i D.K. Samo prowadzenie postępowania sądowego o podział majątku dorobkowego nie stanowi kwestii prejudycjalnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej i tym samym nie może być postawą do zawieszenia tego postępowania administracyjnego. W tym też kontekście całkowicie nieuprawniony jest zarzut zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji powinien ustawić, czy postanowienie częściowe Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia [...] stycznia 2007 r. sygn. akt [...], uprawomocniło się. Jak wynika z przedłożonej sądowi kserokopii postanowienia Sądu Okręgowego w K. Wydział II Cywilny – Odwoławczy z [...] .05.2007r., sygn. akt [...] - postanowienie z [...].01.2007r. zostało uchylone. Podkreślić jednak należy, iż o fakcie tym żadna ze stron postępowania nie poinformowała organów administracyjnych prowadzących postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Zatem wytyczne organu odwoławczego w tym zakresie nie znajdują uzasadnienia faktycznego. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja była prawidłowa, a jej wydanie nastąpiło na podstawie oraz w ramach obowiązującego prawa. Zatem wobec braku podstaw o uwzględnienia skargi na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) orzeczono o jej oddaleniu.