II SA/Kr 181/04

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 grudnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann ( spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2004r. sprawy ze skargi E.K. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Niepołomice z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Niepołomice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Miasta i Gminy Niepołomice na rzecz skarżącej E.K. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 181/04 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Miasta i Gminy Niepołomice z dnia 8 listopada 2001 r. Nr XXXII/280/2001 przystąpiono do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Niepołomice. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 25 sierpnia 2003 r. do 22 września 2003 r. W dniu 2 października 2003 r. zarzut do tego projektu wniosła E.K., zam. w N., przy ul. [...], działająca w imieniu małol. B.K., właściciela działki nr [...] w N. Zarzuciła ona, że w/w działka została przeznaczona w całości na drogę dojazdową do działek budowlanych i że nie rozważono żadnego alternatywnego przebiegu tej drogi. E.K. wniosła o przeznaczenie działki nr [...] jako budowlanej, podobnie do statusu innych działek, położonych w tym rejonie. Rada Miasta i Gminy Niepołomice uchwałą z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut w części dotyczącej drogi dojazdowej, biegnącej wzdłuż działki (kierunek północ - południe). W uzasadnieniu tej uchwały napisano, że projekt przewiduje zlokalizowanie na działce nr [...] dróg dojazdowych z tym, że w wyniku zarzutu E.K. zrezygnowano z drogi dojazdowej wzdłuż gazociągu przecinającego jej działkę, a pozostawiono jedynie drogę wzdłuż działki. Napisano, że przeznaczenie terenów pod zabudowę w warunkach miejskich, przy zapewnieniu odpowiedniej intensywności tej zabudowy, wiąże się z koniecznością zaproponowania układu dróg dojazdowych do tych terenów. Zaproponowane rozwiązania dostępności poszczególnych działek zostały przyjęte po konsultacjach z mieszkańcami a ilość włączeń do głównego układu komunikacji miasta musi być ograniczona. Napisano dalej, że działka nr [...] w obowiązującym dotychczas planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się częściowo w terenach upraw polowych (R) i dodatkowo w strefie sanitarnej [...], a jej południowa część na terenach budowlanych MJ. Projekt nie powoduje więc zmiany terenu budowlanego na niebudowlany, a tylko wprowadza drogi w obszarze, w którym drogi dojazdowe nie były wydzielone liniami rozgraniczającymi. W uzasadnieniu prawnym powołano przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim winny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. W dniu 3 lutego 2004 r. E.K. zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła ona, że Rada Miasta i Gminy Niepołomice kosztem interesu prawnego jej małoletniego syna zaspokoiła interesy prawne innych osób, projektując drogi dojazdowe do ich nieruchomości, przez co zyskały one znacznie na wartości, otrzymując status działek budowlanych. Uchwała nie dostrzega faktu, że właścicielem działki nr [...] jest osoba małoletnia, której zamyka się na przyszłość możliwość zabudowy i obniża się wartość jego nieruchomości. Zdaniem skarżącej dopuszczalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie nie może oznaczać dowolności i arbitralności. E.K. zakwestionowała też jakość uzasadnienia zaskarżonej uchwały, które jest jej zdaniem niepełne i zdawkowe. W odpowiedzi na skargę Miasto i Gmina Niepołomice wniosło o jej oddalenie, powtarzając poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaważył, co następuje. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny, opierając się o obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdyż te przepisy są miarodajne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Według cyt. ustawy proces planistyczny składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodziło do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki analizy wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości) a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowiła wyraz stanowiska organów gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywierała ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie mogła jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (chodziło tu jeszcze o projekt planu, a nie o gotowy plan), ale jej przedmiotem mogło być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Dopiero w drugim etapie dochodziło do sporządzenia planu i uchwała o planie podlegała i podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłoszone zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej, Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. Po przeprowadzeniu analizy zaskarżonej uchwały z tego punktu widzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej uchwały nie różni się niemal niczym od uzasadnień, jakie Rada Miasta i Gminy Niepołomice umieściła w innych uchwałach odrzucających zarzuty wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawiera ono te same sformułowania i jest napisane według, obszernego skąd innąd szablonu, który został wielokrotnie (także z błędami) powielony. Poszczególne zwroty użyte w tym uzasadnieniu mają charakter ogólnikowy i w niczym nie indywidualizują sytuacji, w jakiej znajduje się działka skarżącej wobec przygotowanego projektu planu. Nie wyjaśniono np. stwierdzenia, że ilość włączeń do głównego układu komunikacyjnego miasta musi być ograniczona, ani nie przedstawiono wyników konsultacji z mieszkańcami, o jakich mowa w uzasadnieniu. Bez tych wyjaśnień poszczególne stwierdzenia pozostają puste. Tymczasem istotą uzasadnienia faktycznego uchwały o odrzuceniu zarzutu jest przede wszystkim ustosunkowanie się do jego treści, a także wskazanie konkretnej sytuacji faktycznej, w jakiej znajduje się dana nieruchomość oraz omówienie wpływu projektu planu na tę sytuację. Tych elementów w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brakuje. W szczególności odrzucając zarzut E.K. w części, a w części ten zarzut uwzględniając, Rada Miasta i Gminy Niepołomice nie wskazała, jakie to są części i na czym polega częściowe uwzględnienie zarzutu. Jednocześnie wbrew faktom, jakie zostały wykazane podczas rozprawy i potwierdzone przez pełnomocnika Gminy napisano, że sporna droga ma przebiegać "wzdłuż" działki nr [...], gdy tymczasem ma to być doga przebiegająca po tej działce i zajmująca cały jej obszar. Nie poinformowano również o konkretach, które spowodowały wykluczenie rozwiązań alternatywnych. Uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały również nie jest wystarczające. Istotą prawidłowego uzasadnienia prawnego nie jest bowiem choćby najobszerniejsze wyliczenie i zacytowanie przepisów prawa, ale wytłumaczenie, dlaczego te właśnie przepisy znalazły zastosowanie w danym, konkretnym stanie faktycznym i jak zostały zinterpretowane przez organ planistyczny, W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), wymagającym umieszczania w uchwałach odrzucających zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego faktycznego i prawnego uzasadnienia i orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) . O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 tejże ustawy. Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.