II SA/Kr 1811/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. S.A. w N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nienałożenia obowiązku wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz A. S.A w N. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia 8 kwietnia 2011r., znak: [....] po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych wykonanych przy obudowie ujęć wód podziemnych (studni kopalnych) – 9 szt. zlokalizowanych na działce nr [....] w miejscowości W. gm. R. nie nałożył na właściciela tej w/w działki [....] S.A. z/s w D. , [....] , obowiązku wykonania określonych czynności ani robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budowie ujęć wód podziemnych (studni kopalnych) – 9 szt. zlokalizowanych na działce nr [....] w miejscowości W. gm. R. , do stanu zgodnego prawem. Z powyższą decyzją PINB w T. nie zgodziła się [....] S.A. i reprezentowana przez adwokata T.U. wniosła odwołanie do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. MWINB w K. decyzją z dnia 6 czerwca 2011r., znak: [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w T. W uzasadnieniu napisano, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była legalność studni kopanych - 9 szt. zlokalizowanych na działce nr [....] w miejscowości W. gm. R. . PINB w T. w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej: Prawo budowlane). W ocenie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie było prawidłowe. Dalej organ II instancji podniósł, że mając na uwadze punkt 10 art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, który dotyczy wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, w którym wskazano, iż "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu (...) obudowy ujęć wód podziemnych", jak i przepisy dotyczące legalizowania samowoli budowlanych (art. 48 i następne Prawa budowlanego), należy uznać, iż studnia stanowi urządzenie budowlane. Dodano też, że samowolne wykonanie urządzeń budowlanych (9 studni kopanych), stanowi inny rodzaj samowoli budowlanej, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego wykonywanie obudowy ujęć wodnych, nie jest budową, a zatem samowolne wykonanie studni, jest samowolnym wykonaniem innych robót budowlanych, bez wymaganego zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budwlanego). W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, ustalony stan faktyczny (samowolne wykonanie innych niż budowa robót budowlanych, bez wymaganego ówcześnie – lata siedemdziesiąte XX w. – dopisek Sądu - pozwolenia na budowę), stanowi przesłankę do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Innymi słowy, prowadzenie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, bądź bez dokonania zgłoszenia skutkuje koniecznością prowadzenia właściwego postępowania przez organ nadzoru budowlanego, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. I tak, w ocenie organu odwoławczego, w przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez decyzji o pozwoleniu na budowę, organy nadzoru budowlanego przeprowadzają postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 i następnych Prawa budowlanego. Natomiast samowolne wykonanie innych robót budowlanych (w tym wykonanie studni) skutkowało obowiązkiem przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. MWINB w K. podzielił stanowisko organu I instancji, że wykonane roboty budowlane podlegają legalizacji. W opinii organu II instancji należy bowiem wskazać, iż w stosunku do samowolnie wykonanych robót budowlanych może zostać orzeczony nakaz rozbiórki, o ile roboty te naruszają przepisy planistyczne bądź przepisy techniczne. W niniejszej sprawie taka zależność nie występuje. PINB w T. , w oparciu o stanowisko Burmistrza R. z dnia 21 marca 2011r. w zakresie przepisów planistycznych oraz w oparciu o przepisy Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Nr 10, poz. 44 z późn. zm. - § 52 ust. 4, § 53 ust. 6) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - § 31 ust. 2) w zakresie przepisów technicznych, uznał, iż samowolnie wykonane urządzenia budowlane są zgodne z przepisami. Brak jest przeciwwskazań dla dalszego funkcjonowania tych urządzeń. Podsumowując MWINB w K. stwierdził, że pomimo samowolnego wykonania 9 studni, brak jest podstaw do nałożenia dodatkowych obowiązków na właściciela nieruchomości tj. [....] S.A. Z powyższą decyzją [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zgodziła się [....] S.A. i reprezentowana przez adwokata T.U. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: • przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3, poprzez błędne zakwalifikowanie obudowy ujęć wód podziemnych wraz z siecią wodociągową do kategorii stanowiącej urządzenia budowlane, • naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 i nast. ustawy prawo budowlane, oraz art. 66 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne postanowienie, iż obudowy ujęć wód podziemnych wraz z siecią wodociągową, zlokalizowane na działce [....] , w W. , gm. R. nie podlegają rozbiórce administracyjnej, • przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego bez wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie faktu, iż na działce nr ew. [....] , położonej w W. obok ujęć wodnych zlokalizowana jest sieć wodociągowa odprowadzająca wodę do odbiorców. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowe studnie nie są ujęte w żadnych ewidencjach i zasobach kartograficznych właściwych terytorialnie organów. Brak również w posiadanych przez Burmistrza Gminy R. lub inny organ danych zawierających wykaz konkretnych odbiorców korzystających z ujęć wodnych i wodociągu. Podniesiono także tolerowanie przez odpowiedzialne organy długoletniego okresu trwania niuregulowanego pozwolenia wodnoprawnego stanu korzystania z podziemnych ujęć wody i funkcjonowania przez nikogo nienadzorowanych urządzeń poboru przesyłu wody. W ocenie strony skarżącej studnie na działce nr [....] w W. wraz z całą instalacją wodociągową, stanowią obiekt budowlany. Strona skarżąca dodała nadto, iż organy obydwu instancji pominęły fakt, że na nieruchomości nr ew. [....] , położonej w W. zlokalizowana jest również sieć wodociągowa odprowadzająca wodę z ujęć do zlokalizowanych w pobliskiej miejscowości indywidualnych odbiorców. Zdaniem [....] S.A. przedmiotowe ujęcia wody winny być rozpatrywane i klasyfikowane łącznie z istniejącą siecią wodociągową, bowiem jako trwale z nią związane stanowią pod względem technicznym kompleks. Strona skarżąca stwierdziła, że wskazywane przez nią 9 studni, zostało wykonanych bez uzyskania stosownej decyzji, stanowią zatem samowolę budowlaną i stosowanie do art. 48 i nast. oraz art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, powinny podlegać rozbiórce. W konkluzji [....] S.A. podkreśliła, że nie pobiera wody z ujęć wodnych zlokalizowanych na działce nr [....] w W. , której jest właścicielem nawet dla celów gospodarczych, jak również nie zamierza tego robić w przyszłości. W odpowiedzi MWINB w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia z dnia 6 czerwca 2011r., znak: [....] utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję PINB w T. z dnia 8 kwietnia 2011r., znak: [....] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić należy, że w ocenie Sądu organy administracyjne tak I jak i II instancji nie ustaliły i nie wyjaśniły prawidłowo stanu faktycznego w niniejszej sprawie naruszając tym samym art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Po pierwsze na kopii mapy sytuacyjnej zaznaczono jedynie trzy z dziewięciu znajdujących się rzekomo na działce nr [....] w W. studni. W żadnym zakresie nie ustalono gdzie dokładnie zlokalizowane są studnie – w szczególności w jakiej odległości od granic działki. Po drugie - organy administracyjne nie ustaliły kto jest odbiorcą wody z tych studni. W szczególności czy wszystkie studnie są użytkowane, czy też niektóre z nich, jak również czy wszystkie studnie podłączone są do wodociągów (wydaje się, że tylko niektóre z nich), a także czy i kto również korzysta z sieci wodociągowej podłączonej do ujęć na działce nr [....] oraz w jakich ilościach woda ta jest pobierana. Skład orzekający zgodził się także ze stanowiskiem strony skarżącej dotyczącym faktów, że w/w ujęcia nie są ujęte w żadnych ewidencjach i zasobach kartograficznych właściwych terytorialnie organów (poza dwoma studniami), brak jakichkolwiek dowodów na sprawowanie nadzoru urządzeń poboru i przesyłu wody. Natomiast kwestią pierwszorzędną w przedmiotowej sprawie jest określenie czy zespół 9 studni kopanych zlokalizowanych na działce nr [....] w W. stanowi urządzenie budowlane czy też obiekt budowlany. Sąd w tej kwestii podzielił stanowisko strony skarżącej, że studnie mogą stanowić obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623). Należy wskazać w tym miejscu, że powołany wyżej przepis mówiący, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, zawiera jedynie przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych stanowiących budowle. Zakresem tego pojęcia objęte są wobec tego również inne, nie wymienione przez ustawodawcę obiekty budowlane, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury. W konsekwencji fakt, że "studnia" nie została wymieniona jako budowla w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, nie oznacza, że taką nie jest, czy też nie podlega przepisom Prawa budowlanego, bowiem powyższy przepis nie stanowi katalogu zamkniętego budowli. Wymienione tam budowle stanowią tylko przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych zaliczonych do budowli. W tym konkretnym przypadku, skoro przedmiotowe studnie zostały wykopane na terenie działki nr [....] w W. to już samo to wskazuje, że zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego może być zaliczona do obiektów budowlanych. Poza tym, o tym że studnie podlegają również przepisom Prawa budowlanego mogą świadczyć postanowienia §31 - §33 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jest to istotne, gdyż zgodnie z w/w § 31 ust.1 rozporządzenia - odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, powinna wynosić - licząc od osi studni - co najmniej: 1) do granicy działki - 5 m, 2) do osi rowu przydrożnego - 7,5 m, 3) do budynków inwentarskich i związanych z nimi szczelnych silosów, zbiorników do gromadzenia nieczystości, kompostu oraz podobnych szczelnych urządzeń - 15 m, 4) do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód - 30 m, 5) do nieutwardzonych wybiegów dla zwierząt hodowlanych, najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji lokalnej bez urządzeń biologicznego oczyszczania ścieków oraz do granicy pola filtracyjnego - 70 m. W świetle powyższej regulacji, zgodzić się należy z organami, że dopuszcza się usytuowanie jak i legalizację studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi - o ile dochowane są określone tym przepisem odległości. Niemniej jednak w ustępie 2 § 31 w/w rozporządzenia - dopuszcza się sytuowanie studni w odległości mniejszej niż 5 m od granicy działki, a także studni wspólnej na granicy dwóch działek, pod warunkiem zachowania na obydwu działkach odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 2-5 § 31 rozporządzenia. Uszło również uwadze organom, administracyjnym i to, że studnia stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. d Prawa wodnego jako obiekt służący do ujmowania wód podziemnych, zaliczana jest do urządzeń wodnych i ma tu również zastosowanie art.29 ust. 2 pkt 10 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z powyższej analizy przepisów jednoznacznie wynika, że studnia jest jednocześnie urządzeniem wodnym i obiektem budowlanym (budowlą), do którego mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego i Prawa wodnego. Wzajemne relacje pomiędzy tymi ustawami wynikają zaś z postanowień art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oraz z art. 62 Prawa wodnego. Budownictwo wodne zgodnie z art. 62 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego w zasadzie odpowiada działalności określonej w art. 1 Prawa budowlanego, w związku z czym, w tym zakresie stosuje się przepisy ustawy - Prawo budowlane, natomiast w kwestiach regulowanych przepisami ustawy - Prawo wodne, mają zastosowanie przepisy tej ustawy (Z. Niewiadomski (w:) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 29 i nast.). Mając na uwadze rodzaj obiektów wymienionych przykładowo w art. 3 pkt 3 powołanej ustawy jako budowle, przyjąć należy bowiem, że studnia należy do tej właśnie kategorii obiektów budowlanych. Konsekwencją uznania studni głębinowej za budowlę jest poddanie robót budowlanych związanych z jej wykonaniem wymogom ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, z zastrzeżeniem art. 29-31, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest wykonywanie obudowy ujęć wód podziemnych, na które stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 10 powołanej ustawy wystarczające jest zgłoszenie zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych właściwemu organowi. Kolejna sprawa dotyczy legalności prac związanych z wykonaniem przedmiotowych studni. Mianowicie jak wynika z akt sprawy na budowę dwóch studni, z których pobierana i doprowadzana jest woda do budynków o nr nr [....] w W. , poprzedni właściciel działki nr [....] w W. – F.p. - nie posiadał pozwolenia na budowę, co potwierdziły jego zeznania złożone w dniu 1 marca 2011r. przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w T. Pozostałe studnie zostały wybudowane na początku lat siedemdziesiątych XX w. Burmistrz R. pismem z dnia 21 marca 2011r., znak: [....] poinformował PINB w T. (na jego wcześniejsze zapytanie), że z uwagi na zniszczenie dokumentów archiwalnych Urzędu Gminy R. sprzed 1979r., nie może on stwierdzić czy na budowę studni kopanych na działce nr [....] w W. były wydawane pozwolenia na budowę. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotowe studnie stanowią samodzielne obiekty budowlane. W szczególności nie są one związane funkcjonalnie z innym obiektem budowlanym na tej samej działce (nieruchomości), zapewniając możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W niniejszej sprawie studnie na działce nr [....] w W. nie są związanie w sensie funkcjonalnym z innym obiektem budowlanym (np. budynkiem) na tej samej działce. Co więcej z akt sprawy wynika, że od niektórych studni prowadzona jest sieć wodociągowa, która służy doprowadzaniu wody do budynków mieszkalnych w W. Tym bardziej studnie te wraz z siecią wodociągową stanowią same w sobie odrębne obiekty budowlane i nie mogą być zaliczone do urządzeń budowlanych. Sąd dodaje w tym miejscu, że aktualny właściciel działki nr [....] w W. – [....] S.A. nie pobiera wody z ujęć wody zlokalizowanych na jego terenie oraz, co podnosi w skardze, nie zamierza tego robić w przyszłości. W żaden więc sposób studnie nie są powiązane funkcjonalnie z innymi obiektami budowlanymi na tej działce i nie mogą zatem stanowić wraz z nimi pod względem funkcjonalnym określonej całości technicznej. Sąd zauważa w tym miejscu, że w czasie powstawania przedmiotowego obiektu budowlanego obowiązywały przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46 z późn. zm.) gdzie zgodnie z art. 36 ust.1 przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Takie też ustalenia poczyniły organy administracyjne. A skoro tak, to należało prowadzić postępowanie w trybie art. 48 w zw. z art.103 ust.2 lub art.49b Prawa budowlanego a nie jak uczyniły to organy obydwu instancji w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadzący postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonywującej treści wykluczają zarzut dowolności w ocenie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001r., sygn. akt: I SA 1768/99). Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali bezspornie, czy przedmiotowe obiekty podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, czy zgłoszeniu właściwemu organowi a w konsekwencji zastosują odpowiedni tryb postępowania z art.103 ust.2 lub art.49b Prawa budowlanego. Skład orzekający podsumowując powyższe rozważania stwierdził, że skoro sądowa kontrola wykazała, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji . O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.