II SA/Kr 1813/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Książ Wielki na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 września 2011 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2010 r., znak: [....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. , na podstawie art. 81c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 123 kpa, nałożył na Gminę K. obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 31 grudnia 2010r., ekspertyzy technicznej obiektów budowlanych dróg gminnych - ulicy [....] i ulicy [....] w K., zawierającej: inwentaryzację budowlaną obiektów budowlanych - dróg gminnych - ulicy [....] i ulicy [....] w K. z określeniem ich konstrukcji wraz z danymi techniczno - użytkowymi (forma graficzna i opisowa); opinię techniczną (opracowaną na bazie inwentaryzacji budowlanej - pkt a) o jakości poszczególnych elementów obu ulic - ze szczególnym uwzględnieniem robót budowlanych zrealizowanych w sąsiedztwie nieruchomości P. M.K. usytuowanej u zbiegu ulicy [....] i ulicy [....] ; orzeczenie ekspertyzy (opracowane na bazie wyżej wymienionej opinii technicznej - pkt b) dotyczące usunięcia ewentualnych stwierdzonych nieprawidłowości obu obiektów budowlanych - doprowadzenie dróg gminnych do właściwego stanu technicznego, uwierzytelnione kopie: uprawnień budowlanych oraz zaświadczenia potwierdzającego przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego osoby/osób wykonującej/wykonujących ekspertyzę techniczną (pkt a, b,c); w przypadku wykonania ekspertyzy (pkt a, b, c) przez rzeczoznawcę budowlanego - uwierzytelnioną kopię dokumentu stwierdzającego nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w odpowiedniej specjalności. W uzasadnieniu wskazano, iż prowadzone jest postępowanie w sprawie [....]. Ustalono, że zarówno ulica [....] jak i [....] są drogami wewnętrznymi gminnymi (KI-36). W okresie letnim 2006r. Gmina K. zrealizowała roboty budowlane polegające na przebudowie ulicy [....] . Roboty budowlane prowadzono na bazie dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik "Potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia" z dnia 24.05.2006r. znak: [....] , którym z up. Starosty M. nie wniesiono sprzeciwu do wykonania przebudowy obu ulic (KI-20). W dniu 22.02.2007r. wydano decyzje znak[....] (KI-90, KI-91), którą nie stwierdzono podstaw do wydania decyzji administracyjnej nakładającej na Gminę K. obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych przy ulicach: [....] i [....] w K. mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych w oparciu o potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia z dnia 24.05,2006r. znak: [....] (dokumentacja od KI-9 do KI-19). MWINB w K. wydał decyzję dnia 13.10.2008r. znak: [....] (KI-109, KI-110), którą uchylono skarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, wskazując iż nie dokonano jednoznacznych ustaleń czy roboty budowlane prowadzono zgodnie z przedstawionym przy zgłoszeniu projektem. (...) ekspertyza pozwalałaby na jednoznaczne określenie, czy zaistniały rzeczywiście wspomniane przez skarżącą nieprawidłowości." Organ wskazał na zarzuty M.K. z odwołania od decyzji z dnia 22.02.2007r. Ogran wskazał iż zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną postanowienia art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane - organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia". Istniejący, opisany wyżej stan na płaszczyźnie uwarunkowań przepisów ustawy - Prawo budowlane stanowi o niezbędnej konieczności wykonania ekspertyzy technicznej, która w pełnym zakresie powinna wykazać, jakie roboty budowlane należy wykonać by doprowadzić obiekty do należytego zgodnego z przepisami stanu technicznego. Ekspertyza techniczna powinna w sposób precyzyjny, na podstawie inwentaryzacji budowlanej, ocenić stan robót oraz wykazać w opinii, literalnie i graficznie, jakie roboty budowlane należy wykonać by doprowadzić wykonane roboty do należytego stanu technicznego. Zażalenie złożyła Gmina K. , zarzucając iż organ wydający postanowienie o nałożeniu obowiązku wykonania ekspertyzy zgodnie z art. 81c ust 2 - Prawa budowlanego musi wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonanych robót, stanu technicznego obiektu budowlanego, co w tym wypadku nie ma zastosowania, gdyż dokumenty potwierdzające właściwy stan zakończonej inwestycji są w posiadaniu Urzędu Gminy w K. i były udostępnione w trakcie przeprowadzonej kontroli organom budowlanym prowadzącym tę kontrolę. Gmina K. nie może ponosić kosztów wykonania ekspertyzy w przypadku istnienia wystarczających dokumentów budowlanych i prawnych. Nakładanie na inwestora obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych i ekspertyz ma charakter dowodowy i winno być stosowane w przypadku braku stosownej dokumentacji lub braku możliwości stwierdzenia legalności budowy. Podano, że we 09.2006r. dokonano odbioru inwestycji i nie stwierdzono wad, a 12.10.2006r. PINB dokonał kontroli. Postanowieniem z dnia 23 września 2011r. znak: [....] , [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 81c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł w ten sposób, że nałożył na Gminę K. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 grudnia 2011r. ekspertyzy technicznej obiektów budowlanych - dróg gminnych, ul. [....] i ul. [....] w K. , zawierającej: b) opinię techniczną o jakości poszczególnych elementów obu ulic - ze szczególnym uwzględnieniem robót budowlanych zrealizowanych w sąsiedztwie nieruchomości P. M.K. usytuowanej u zbiegu ulic [....] i [....] w K. , c) orzeczenie ekspertyzy (opracowanie na bazie wyżej wymienionej opinii technicznej) dotyczące usunięcia ewentualnych stwierdzonych nieprawidłowości obu obiektów budowlanych - doprowadzenie dróg gminnych do właściwego stanu technicznego W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżone postanowienie jest co do zasady prawidłowe, jednak MWINB uchylił je w części, w jakiej nakładało obowiązek dostarczenia inwentaryzacji budowlanej obiektów budowlanych - dróg gminnych, ul. [....] i ul. [....] w K. z określeniem ich konstrukcji wraz z danymi techniczno - użytkowymi (forma graficzna i opisowa), ze względu na nałożenie takiego obowiązku bez podstawy prawnej. Art. 81 c ust. 2 Prawa Budowlanego umożliwia organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego nałożenie na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego pewnych obowiązków w związku z prowadzonymi przez nich pracami budowlanymi. Taki obowiązek organ nakłada w drodze postanowienia, które ma charakter postanowienia przeddecyzyjnego, tj. zebrane w ten sposób materiały mają na celu umożliwienie organowi administracji wydanie decyzji administracyjnej w danej sprawie. Ust. 2 art. 81 c umożliwia organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego nałożenie na w/w osoby obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, jeśli powstaną wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Wydając postanowienie, organ I instancji zastosował się do zalecenia MWINB, wyrażonego w decyzji dnia 13 października 2008r., znak: [....] , którą uchylono decyzję z dnia 22 lutego 2007r., znak: [....] , którą PINB orzekł, iż nie znalazł podstaw do wydania decyzji administracyjnej, nakładającej na Gminę K. obowiązek wykonania czynności robót budowlanych przy ul. [....] nr ew. [....] i ul. [....] nr ew. [....] w K. . W decyzji swej MWINB zauważył - a organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy jest związany zaleceniami organu wyższej instancji - że dla wnikliwej oceny, czy miało miejsce nieprawidłowe wykonanie robót budowlanych, bądź też, czy w wyniku ich przeprowadzenia nie zostało zagrożone mienie osoby trzeciej, niezbędne są, wiadomości specjalne. Taka ekspertyza pozwalałaby na jednoznaczne określenie, czy zaistniały rzeczywiście wspomniane przez M.K. nieprawidłowości. Wydając zaskarżone postanowienie, PINB zastosował się do powyższych wytycznych. Organ nadzoru budowlanego, nakładając obowiązek, o którym mowa w art. 81c ust. 2, nie jest obowiązany do wykazania wątpliwości, po powzięciu których nakazał inwestorowi przedłożenie odpowiednich ocen czy ekspertyz. Taki obowiązek, o którym mówi skarżący w odwołaniu, nie wynika z art. 81 c ust. 2. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednak zgodne co do tego, że art. 81 c ust. 2 daje uprawnienie do nałożenia obowiązku złożenia ekspertyzy czy oceny technicznej. Natomiast na jego podstawie organ administracji budowlanej nie może nałożyć obowiązku złożenia przez stronę innych dokumentów, które nie są ekspertyzami czy ocenami technicznymi. Inwentaryzacja geodezyjna nie jest ekspertyzą ani oceną techniczną o jakiej mowa w art. 81c ust. 2 (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 177/06); Przepis art. 81c ust. 2 upoważnia organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego do żądania dostarczenia w odpowiednim terminie ocen technicznych lub ekspertyz, natomiast nie daje uprawnień organom do żądania np. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, czy inwentaryzacji geodezyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 567/09). Zważywszy na zakreślenie obowiązku w szczególny sposób, uzależniając w istocie wykonanie opinii technicznej od inwentaryzacji robót (wykonać opinię techniczną opracowaną na bazie inwentaryzacji budowlanej), uchylono skarżone postanowienie. Z tej przyczyny, organ odwoławczy uchylił w całości skarżone postanowienie i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, zaś uchylenie to nastąpiło z przyczyn innych, niż podnoszone przez skarżącego w zażaleniu, bowiem to okazało się bezzasadne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła Gmina K. , zarzucając iż odbioru obiektów budowlanych dokonano we wrześniu 2006r., zaś w dniu 12 października 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę. W aktach sprawy znajdują się: dziennik budowy, który posiada wpis końcowy inspektora nadzoru, dopuszczający do odbioru wykonane roboty budowlane w całości, wyniki badań próbek nawierzchni bitumicznej i materiału kamiennego, wyniki kontrolnych spadków poprzecznych. Przepis art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, istotnie upoważnia do żądania wymienionych w tym przepisie dokumentów, jednakże w sytuacji kiedy w tym wypadku organ nadzoru budowlanego wykaże istnienie uzasadnionych wątpliwości dotyczących: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonanych robót, nstanu technicznego obiektu budowlanego. Wymienione przesłanki stanowiące podstawę żądania od Gminy tak opinii technicznej jak i orzeczenia ekspertyzy w niniejszej sprawie nie mają miejsca. Organy nie wykazały jakie uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu technicznego realizowanych obiektów miałby stanowić podstawę do żądania od Gminy K. przedmiotowej opinii i ekspertyzy. Od czasu kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. minęło już ponad 5 lat, prowadzenie na obecnym etapie dalszych badań stanu technicznego obiektów jest zdaniem strony skarżącej zupełnie pozbawione podstaw już z samego tego powodu. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest uzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji uznał, że postanowienia te naruszają przepisy postępowania administracyjnego art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepis prawa materialnego art. 81 c. ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Podstawą materialnoprawną do wydania zaskarżonego postanowienia stanowi przepis cyt. art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane . Stosownie do tego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust.1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Ustęp 1- Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: Z akt administracyjnych wynika, że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim nie ustaliły czy inwestor Wójt Gminy K. zrealizował przedmiotową inwestycję zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym w dniu 25.04.2005 r. W aktach administracyjnych znajduje się potwierdzenie przyjęcia tego zgłoszenia przez organ, jednakże brak jest samego zgłoszenia z dnia 25.04.2005 r. wraz z załącznikami. Ponadto organy obu instancji w ramach swoich kompetencji i uprawnień nie dokonały analizy i oceny wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową dróg przez inwestora zgodnie z jego zgłoszeniem i projektem budowlanym tej inwestycji, w szczególności biorąc pod uwagę zeznania świadka projektanta inż. K.S. z dnia 18.12.2006 r. (k. I – 46 akt adm.), który zeznał, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym. Organy nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane nie ustaliły i nie wskazały na czym miałyby polegać uzasadnione wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych inwestycji i dlaczego koniecznym jest żądanie tych dokumentów. Nietrafne jest ustalenie przez organ w zaskarżonym postanowieniu, iż nie jest on uprawniony do zbadania przesłanki uzasadnionej wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych, co zarzuca strona skarżąca Wójt Gminy K . Cytowany wyżej przepis art. 81 c ust. 2 Prawo budowlane wyraźnie o tym stanowi, że organ może żądać dokumentów określonych w tym przepisie, jeżeli ma uzasadnione wątpliwości między innymi, co do wykonanych robót budowlanych. W związku z tym, organy powinny były dokonać stosownych ustaleń w tym zakresie w ramach swoich kompetencji a nie przerzucać tego obowiązku na inwestora, nie badając przesłanek z tego przepisu. Dlatego też zarzut skargi w tym zakresie jest w pełni uzasadniony, gdyż organy naruszyły ten przepis. Organ odwoławczy MWINB w K. , prowadząc postępowanie w ramach zakreślonych postępowaniem pierwszoinstancyjnym, nie odniósł się do zarzutu strony skarżącej zawartego w zażaleniu od postanowienia organu I instancji, iż przedmiotowa inwestycja została wykonana zgodnie z projektem budowlanym i organ przeprowadzając kontrolę inwestycji w 2006 r. nie miał do niej żadnych zastrzeżeń. Organ w tej kwestii nie odniósł się do tego zarzutu, nie poczynił żadnych ustaleń i nie wyjaśnił tych istotnych dla sprawy okoliczności. Ponadto należy też zwrócić uwagę, iż organy naruszyły przepis art. 10 k.p.a. , ponieważ nie zawiadomiły stron o wszczęciu i o zakończeniu postępowania. Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu , o czym mowa w art. 10 k.p.a., jest kwalifikowaną wadą postępowania dającą podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły główne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w przepisach art. 7 k.p.a.- zasadę ustalenia prawdy obiektywnej, art. 77 § 1 k.pa i art. 80 kpa – zasadę zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy oraz dokonania jego oceny, a także naruszyły przepis prawa materialnego art. 81 c ust. 2 ustawy 7.07. 1994 r. Prawo budowlane, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż zdeterminowało wydanie postanowienia bez wyjaśnienia czy zachodziły uzasadnione wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, iż od czasu kontroli przez PINB w M. , dotyczącej przedmiotowej inwestycji, upłynęło 5 lat i w związku z tym brak jest podstaw do badania zgodności z prawem inwestycji jest nieuzasadniony . Organ wszczyna postępowanie i zawiadomienia o tym strony zgodnie z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. Skoro zatem M.K. złożyła w niniejszej sprawie wniosek w dniu 29.08.2006 r. o wszczęcie postępowania, to tym samym organ zobowiązany był do rozpatrzenia jej podania i ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, biorąc też pod uwagę zarzuty stron podniesione w sprawie. Organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien zebrać i ustalić cały materiał dowodowy sprawy , dokonując przy tym jego oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. i biorąc pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w myśl którego Sąd w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku.