II SA/Kr 1817/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr) Sędziowie WSA Grażyna Firek WSA Piotr Głowacki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2003r. , nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania podjęcia czynności I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. M. kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/ Kr 1817/03 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 83 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oraz na podstawie "art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r., po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy budynku gospodarczego - stodoły na działce nr [...] położonej w G., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę", nałożył na M. B. i B. P. obowiązek "dokonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, warunkującego uzyskanie pozwolenia na użytkowanie (art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego)". Powyższe czynności określono jako: "złożenie do organu I instancji (Wójta Gminy W.) w terminie do [...] marca 2003 r. wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego jako budynku mieszkalnego, wraz z załącznikami (art. 57 Prawa budowlanego) tj: inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, inwentaryzacją powykonawczą architektoniczną z opisem, oceną techniczną o zdatności do użytku wykonanej rozbudowy, protokołów badań i sprawdzeń instalacji elektrycznych, protokołu przeglądu z przewodów kominowych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na działce nr [...] w G., znajduje się rozbudowany budynek gospodarczy. Rozbudowa polegała na: - dobudowaniu od strony wschodniej, na całej długości budynku, dużego szerokiego na 1.30 m ganku krytego, - od strony południowej wykonaniu ganku z wejściem do domu, - od strony północnej wybudowaniu balkonu przy części mieszkalnej, - zaadaptowaniu budynku gospodarczego na część mieszkalną na parterze i piętrze, - wybudowaniu dwóch ubikacji na działkach poniżej budynku, - w południowej części ułożeniu paneli typu Seiding. Organ, na podstawie "zgodnych oświadczeń strony skarżącej i uczestników stron postępowania" ustalił, że powyższe roboty prowadziła w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych jedyna ówczesna właścicielka posiadłości G. [...] - nieżyjąca już K. L.. Tylko obudowa panelami w południowej części budynku była prowadzona w 2002 r., pozostałe roboty wykonano przed 1 stycznia 1995 r. W konkluzji organ stwierdził, że skoro nie znajduje podstaw do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., to winien podjąć decyzję o legalizacji przedmiotowego obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. wniosła o cofnięcie decyzji, jako bezpodstawnej, nieuzasadnionej, niezgodnej z jej "życzeniami". Wskazała, że była współwłaścicielką niepodzielonej działki nr [...] w G.. Pomiędzy współwłaścicielkami działki powstał spór o ustalenie linii dzielącej część północną od części południowej stodoły, której to linii podziałowej nie zaakceptowała B. P., mimo jej ustalenia przez geodetę w 2001 r. Z powodu tego sporu i braku dobrej woli jego zakończenia, braku zgody na podział stodoły, a także z powodu braku środków finansowych i złego stanu zdrowia, odwołująca nie widzi sensu ponoszenia kosztów zmiany przeznaczenia budynku gospodarczego na mieszkalny. W tej sytuacji nałożenie na nią obowiązków uznała za niezrozumiałe. Dodała, że w czasie wizji lokalnej w dniu [...] października 2002 r. komisja nie dokonała przeglądu zakresu prac w jej części stodoły, nie sporządzono protokołu pokontrolnego. Donos zaś w sprawie samowoli złożyła I. M., która nigdy nie była w przedmiotowych pomieszczeniach stodoły. Niezrozumiałym stąd dla odwołującej było, na jakich podstawach organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję. Jak chodzi o wybudowany "pseudo balkon" w części mieszkalnej, był to podest przeznaczony dla ułatwienia przemieszczania towarów, upraw rolnych. Część stodoły należąca do odwołującej nie została zaadaptowana na część mieszkalną. Od lat dziewięćdziesiątych odwołująca nie prowadziła żadnych prac adaptacyjnych, zaś jak chodzi o działkę nr [...], odwołująca we wrześniu 2002 r. rozpoczęła budowę ubikacji, lecz jej nie ukończyła. Niemniej sprawa tej budowy nie miała żadnego znaczenia dla rozbudowy stodoły. Odwołanie wniosła także I. M.. Wskazała, że decyzja była dla niej krzywdząca i wydano ją na podstawach niezgodnych z prawdą. Nigdy bowiem jej oświadczenia nie były zgodne z oświadczeniami pozostałych stron. Ponadto organ nie zapoznał się dokładnie z faktami zawartymi w jej wniosku, a odwołująca dysponowała dowodami wskazującymi na fakty sprzeczne z ustalonymi przez organ I instancji. Zarzuciła, że jej matka K. L. posiadała własny dom na działce nr [...], w którym mieszkała i nie potrzebowała rozbudowywać stodoły. Od śmierci ojca - od 1989 r., K. L., wbrew ustaleniom organu I instancji, nie była jedyną właścicielką działki nr [...], gdyż testament ojca ustanowił 3 nowe współwłaścicielki: I. M., M. B., B. P.. To siostry odwołującej zaczęły rozbudowę stodoły. W 2001 r. rozburzyły szopę przylegająca od strony zachodniej do stodoły, w jej miejsce wstawiły drzwi, w 2002 r. obiły cały dom panelami. Niezrozumiałym dla odwołującej było, skąd organ wziął datę 31 grudnia 1994 r. jako kończącą inwestycję, skoro były dowody na rozbudowę inwestycji w latach dziewięćdziesiątych. Ponadto w odwołaniu I. M. podała dane osobowe i adresy trzech świadków "na okoliczność rozbudowy stodoły w latach 1996-2002". Uzupełniając odwołanie pismem z dnia [...] grudnia 2002 r. I. M., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła, że zaskarżoną decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie. Przyjęto bowiem, że w sprawie miała zastosowanie ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ naruszył także art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że obiekt budowlany został wzniesiony zgodnie z warunkami planu zagospodarowania przestrzennego i nie powodował pogorszenia warunków zdrowotnych otoczenia. Naruszył także art. 40 powołanej ustawy przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Przyczyną wskazanych uchybień było naruszenie przepisów art. 7, 10, 77 k.p.a. nakładających na organy administracyjne obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Organ I instancji nie poczynił w zasadzie żadnych ustaleń faktycznych dotyczących okresu, w którym miała miejsce rozbudowa budynku gospodarczego, a swoje ustalenia oprał wyłącznie na twierdzeniach stron bezpośrednio zainteresowanych w sprawie. Tymczasem ustaleń można było dokonać w oparciu o przedłożone zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w D. z dnia [...] grudnia 1989 r., z którego wynika, że K. L. nie była wyłączną właścicielką przedmiotowej nieruchomości, oraz w oparciu o umowę zniesienia współwłasności z dnia [...] sierpnia 2001 r., z której można wywieść, że w owej dacie działka nr [...] zabudowana była stodołą, a nie budynkiem gospodarczym. Ponadto świadkowie S. M., A. M. i A. B. posiadali informacje co do daty prowadzenia prac przebudowy budynku gospodarczego na mieszkalny. Dokonanie ustaleń w parciu o powyższe dowody pozwoliłoby na jednoznaczne stwierdzenie, że prace budowlane zostały przeprowadzone po 31 grudnia 1994 r., i zastosowanie w sprawie znajdowała aktualnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane. Decyzją z dnia 24 czerwca 2003 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 40 ustawy z dnia ustawy z dnia 24 października 1974 r. orzekł jak następuje: "odmawia się P. M. B. oraz P. B. P. nakazania wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia rozbudowanego budynku gospodarczego- stodoły, usytuowanego na działce nr [...] w G., do stanu zgodnego z przepisami". W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu I instancji i podzielił dokonaną ocenę materiału dowodowego. Stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował podstawę prawną, ale orzekł o dostarczeniu dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, które mogły być wymagane przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Dlatego organ odwoławczy "zreformował decyzję" i orzekł zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zaznaczył przy tym, że "niniejsza decyzja obliguje inwestora do wystąpienia do właściwego organu architektoniczno-budowlanego o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie". Organ odwoławczy wskazał, że sprawa ułożenia paneli typu Seiding po dniu [...] sierpnia 2001 r., mogła być przedmiotem odrębnego postępowania. Organ dodał, że I. M. nie przedstawiła w odwołaniu niepodważalnego dowodu, że przedmiotowe roboty zostały wykonane po 1 stycznia 1995 r. Zdaniem organu "powołanie w odwołaniu adresów świadków na okoliczność rozbudowy stodoły nie było dowodem, gdyż skarżąca nie przedstawiła oświadczeń świadków, które określałyby, jakie roboty zostały wykonane w latach 1996-2002". Kwestia zaś, kto był inwestorem przedmiotowych robót, nie miała znaczenia w sprawie, gdyż na dzień wydania zaskarżonej decyzji, obowiązki z niej wynikające skierowane zostały do właścicieli obiektu. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniu odwołującej I. M., z oględzin w dniu [...] października 2002 r. został sporządzony protokół, w którym uczestniczący potwierdzili podpisami zakres wykonanych robót. Ponieważ M. B. i B. P. były współwłaścicielkami działki nr [...], stały się adresatami obowiązku związanego z legalizacją samowolnie wykonanej rozbudowy. W skardze na powyższą decyzję, I. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie od "pozwanego organu" kosztów postępowania. Skarżąca powtórzyła zarzuty stawiane w odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. tj. naruszenia art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, art. 7, 10, 77 k.p.a. Zarzuciła także naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku dowodowego obejmującego przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, pomimo, że dotyczył on istotnych dla sprawy okoliczności, oraz naruszenie art. 75 § 1 i art. 83 k.p.a. przez zastąpienie dowodu z zeznań świadków ich pisemnymi oświadczeniami. Nadto zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe uzasadnienie decyzji polegające na niewyjaśnieniu przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez skarżącą, w szczególności dokumentom w postaci zawiadomienia z dnia [...] grudnia 1989 r. i umowy z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nadto zarzuciła naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. przez niedoręczenie korespondencji kierowanej do strony na adres jej pełnomocnika, a także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, albowiem organ orzekł reformatoryjnie, podczas gdy z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że należało uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Skarżący podkreślił, że najistotniejsze w sprawie fakty tj. data i zakres robót ustalone zostały w oparciu o dokumenty prywatne zawierające oświadczenia osób, podczas gdy były to wyłącznie dowody na to, że osoba, która je podpisała, złożyła zawarte w nim oświadczenie. Nie mogły one zastąpić dowodu z zeznań świadków. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw: z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) i z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), na podstawie art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie "ppsa"). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Pierwszą, narzucającą się wręcz konstatacją jest to, że w istocie ani organ I instancji, ani organ II instancji nie określiły, w sposób umożliwiający prawidłowe przeprowadzenie postępowania i podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, przedmiotu postępowania. Organ I instancji w głowie decyzji wskazał, że jego rozpoznaniu podlegała sprawa "rozbudowy budynku bez wymaganego pozwolenia", ale już w uzasadnieniu wymienił takie roboty, które żadną miarą za "rozbudowę" uznane być nie mogły. Rozbudową wszak nie jest "zaadaptowanie" części istniejącego już budynku gospodarczego na cele mieszkalne, nie jest ułożenie paneli na ścianie budynku, czy też urządzenie na innej działce ubikacji. W rozstrzygnięciu zaś organ nałożone obowiązki określił jako zmierzające do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego jako mieszkalnego. Takie sformułowanie zdaje się raczej wskazywać na wolę legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, a nie jego samowolnej rozbudowy. Wobec rozbieżnie wskazywanych w tej samej decyzji zakresów rozstrzygania, nie jest nawet możliwe stwierdzenie do jakiego zakresu robót, bądź ich efektu odnieść trzeba uwagę organu o braku podstaw do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Uwaga ta zresztą nie została opatrzona żadnym komentarzem, ani też nie towarzyszą jej żadne, nawiązujące do przesłanek ustawowych ustalenia , mające ją uzasadniać. Co więcej, w sprawie nie ustalono należycie czasu wykonania poszczególnych robót , czy też czasu zmiany sposobu użytkowania części budynku. Zgodzić należy się ze skarżącą , że to ustalenie winno było stanowić punkt wyjściowy. Z uwagi na treść przywoływanego przepisu przejściowego ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - art. 103 ust. 2 - od daty wykonania samowolnej inwestycji zależy to, któremu z istotnie różniących się reżimów prawnych ustalony stan faktyczny będzie przyporządkowany i według jakich wzorców będzie oceniany, a w konsekwencji czy i jaka sankcja zostanie zastosowana. Te właśnie względy nakazują organowi zachowanie szczególnej dbałości o zebranie pełnego materiału dowodowego, o wyrażenie właściwej jego oceny i sformułowanie właściwych wniosków. Organ I instancji twierdząc, że roboty wykonane były przed 1 stycznia 1995 r. powołał się na "zgodne oświadczenia stron" nie podając gdzie te oświadczenia mają się znajdować. Tymczasem w aktach postępowania administracyjnego znajduje się, sporządzone w formie odrębnego dokumentu "oświadczenie" B. P., a także pismo M. B. z dnia [...] października 2002 r., w których mowa o datach wykonania robót. Podczas oględzin w dniu [...] października 2002 r. odebrano wyjaśnienie od B. P. i obecnego na miejscu J. B.- męża M. B.. Tylko od wymienionych więc osób, a nie od wszystkich stron postępowania, pochodzi sformułowana wprost informacja o wykonaniu robót przed wskazaną datą. Taki stan żadną miarą nie usprawiedliwiał powołania się na "zgodne oświadczenia stron". Opisane stanowisko organu zostało wyraźnie zakwestionowane w odwołaniach, a w jednym z nich wskazano wprost dowody na tezę przeciwną. Organ odwoławczy, akceptując ustalenia organu I instancji, wyjaśnił, że uczestnicy postępowania, składając podpisy pod protokołem oględzin z dnia [...] października 2002 r., potwierdzili zakres wykonanych robót, choć przecież w oględzinach tych nie uczestniczyła odwołująca się I. M.. Jeśli w opisanym stanie organ, stosownie do przepisu art. 81 kpa uznawał, że określone fakty są udowodnione, to winien te fakty szczegółowo wskazać i przedstawić stanowisko co do przesłanek stosowania domniemania. Nie można też zaakceptować stanowiska organu odwoławczego co do zaoferowanych przez I. M. dowodów. To na organie administracji spoczywa w pierwszym rzędzie obowiązek należytego wyjaśnienia sprawy, a w tym wskazanie i ocena dowodów, na jakich swe ustalenia opiera. Nie znajduje żadnego uzasadnienia przerzucanie tego obowiązku na jedną ze stron postępowania. Skoro zaś organ nie przeprowadził dowodu wskazanego przez stronę, to nie może jednocześnie twierdzić, że strona danego faktu nie wykazała. Z zacytowanej /w opisie zaskarżonej decyzji/ wypowiedzi organu odwoławczego w tej kwestii zdaje się wynikać pogląd, iż pisemne oświadczenie świadka /czy też strony/ jest tożsame z dowodem z zeznań świadka /przesłuchania strony/. Pogląd taki pozostaje w sprzeczności z przepisami art. art. 67 § 2, 79, 82, 83 kpa. Przesłuchanie świadka i uzyskanie dowodu w postaci jego zeznań odbywa się przed organem i w odpowiednim trybie. Oczywiste jest, że w świetle art. 75 kpa pisemne oświadczenie osoby trzeciej może stanowić środek dowodowy, ale przecież nie taki dowód został przez I. M. zaoferowany. Zauważyć przy tym trzeba, że organ nie może być zwolniony od przeprowadzenia, oceny wiarygodności czy miarodajności wszystkich dowodów zwłaszcza w sytuacji, kiedy wykazywane fakty nie są między stronami zgodne. Uwaga ta odnosi się też do pozostałych dowodów /z dokumentów/ wskazywanych przez I. M.. Samo rozstrzygnięcie merytoryczne organu II instancji, pomijając jego niepoprawność gramatyczną, nie zostało praktycznie uzasadnione. Rozumieć należy, że intencją organu było nienakładanie na inwestorów obowiązku wykonania robót. Nie podał jednak organ, dlaczego takiej potrzeby nie dostrzega i czyjego żądania w tym zakresie nie uwzględnia. Wszak jedyną przyczyną "odmowy" nałożenia obowiązku wykonania zmian lub przeróbek nie mogło być samo w sobie stwierdzenie wadliwości decyzji organu I instancji rozstrzygającej o innych rodzajowo obowiązkach. Wreszcie wskazać należy, że także i kwestia adresatów decyzji nie została należycie wyjaśniona. W szczególności organy nie ustaliły czy i jakie znaczenie w sprawie ma, zawarta w akcie notarialnym z dnia [...] sierpnia 2001 r., umowa pomiędzy M. B. i B. P. dotycząca zasad użytkowania wspólnego budynku stodoły. Tę, podnoszoną przez M. B. w toku postępowania kwestię, organy zupełnie pominęły. Jak wynika z powyższych uwag, postępowanie w sprawie przeprowadzono z naruszeniem przepisów procedury, w szczególności przepisów kpa o postępowaniu dowodowym, także przepisów art. 7 i 107 kpa. Uchybienia te zaś oczywiście mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, w zw. z art. 135 ppsa decyzje organów obu instancji należało uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.