II SA/Kr 1819/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Władysława T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 czerwca 2000 r., (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności skargi - uchyla zaskarżone postanowienie; (...). Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (...), na podstawie art. 134 Kpa rozpatrując odwołanie Władysława T., stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta D. (...) z dnia 25 lutego 2000 r., którą zobowiązano Gminę D. jako właściciela działki Nr 259/ 13 w B. do zasypania istniejącego wzdłuż działki rowu do wysokości niwelety terenu dla spowodowania naturalnego spływu wód opadowych. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium Odwoławcze poczyniło następujące ustalenia. Rozpatrując sprawę z wniosku Cichosława D. dotyczącą odprowadzania wód opadowych z gruntów Władysława T. oznaczonych jako działki Nr 259/2, 259/7. 259/10 i z zabudowań na działce 259/2 oraz z gruntu Gminy stanowiącego działkę Nr 259/13, Burmistrz Gminy i Miasta D. wydał z powołaniem na przepisy art. 104 Kpa i art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne wskazaną wyżej decyzję. Decyzją tą określono odcinki rowu, które winny być zasypane w pierwszej kolejności - w terminie do dnia 15 maja 2000 r. oraz odcinek pozostały - nie później niż do dnia 30 grudnia 2000 r. W uzasadnieniu tej decyzji ustalono, że w związku z zagospodarowaniem i zabudową działek 260/4 i 260/5 zmianie uległa trasa wód opadowych - powierzchniowych wypływających z działki Nr 259/13 stanowiącej własność Gminy, będącej fragmentem starej drogi, z której nikt nie korzysta. Rozpatrujący sprawę organ uznał, że wnioskowane przez strony wykonanie rowu otwartego lub krytego od działki Nr 259/13 pomiędzy działkami 260/4 i 260/5 /własności Cichosława D./, a działką Nr 259/12 /własność Władysława T./ jest niezasadne, gdyż taki rów nie miałby dalszego odprowadzenia. Zdaniem tego organu jedynym rozwiązaniem zaistniałego konfliktu jest przywrócenie naturalnego spływu wód opadowych - powierzchniowych przez zasypanie istniejącego na działce Nr 259/13 rowu - stanowiącego ciek zamknięty, do którego podczas intensywnych opadów deszczów spływają wody opadowe - powierzchniowe, a następnie się rozlewają. W uzasadnieniu swej decyzji Burmistrz zawarł stwierdzenie, że ma ona w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy Prawo wodne charakter ostateczny, a w terminie 30 dni od jej doręczenia strona może dochodzić swoich roszczeń przed sądem. Od decyzji niniejszej złożył odwołanie Władysław T., z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, stojąc na stanowisku, że został błędnie pouczony przez organ I instancji, gdyż na decyzję w sprawie zasypania rowu jako urządzenia wodnego służy odwołanie w toku instancji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odwołanie nie jest dopuszczalne, z przyczyny przedmiotowej, gdyż dopuszczalność odwołania wyłączył przepis art. 38 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowiąc, iż decyzja w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego jest ostateczna, a strona w terminie 30 dni od otrzymania decyzji może dochodzić swoich roszczeń przed sądem. W tej sytuacji Kolegium wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania uznało za niezasadny. Podkreślono, że dyspozycja przepisu art. 50 ust. 1 obejmuje zakaz działań właściciela gruntu zmierzających bezpośrednio do poprawy stosunków wodnych /m.in. także przez przekopanie rowu/ wbrew interesom właścicieli sąsiednich nieruchomości, a w świetle art. 50 ust. 2 Burmistrz jest właściwy do wydania decyzji w tej sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Władysław T. z wnioskiem o jej uchylenie. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów art. 50 ust. 2 oraz art. 36 i art. 38 prawa wodnego. Naruszenia prawa materialnego skarżący upatruje w nałożeniu obowiązku na Gminę, która nie dokonała zmian w stanie wody na gruncie, a nałożony obowiązek dotyczy zasypania istniejącego od ponad 100 lat rowu. Nałożony obowiązek zdaniem skarżącego nie stanowi realizacji roszczenia wynikającego z art. 50 prawa wodnego, gdyż przepis ten skierowany jest do właściciela, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a tym był Cichosław D. W dalszych pismach uzupełniających skargę, podnoszono, że przedmiotem decyzji nie jest przywrócenie stosunków wodnych do stanu poprzedniego, a złożony na podstawie art. 38 ust. 1 pozew, sąd powszechny odrzucił. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, że decyzja zapadła w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie i ma charakter ostateczny i nie służy od niej odwołanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył Stosownie do przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzające na podstawie art. 134 Kpa - niedopuszczalność odwołania, w administracyjnym toku instancji, od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta D. Zdaniem Samorządowego Kolegium, decyzja organu I instancji zapadła w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, jej podstawę stanowi art. 50 prawa wodnego, co w świetle art. 38 ust. 1 ustawy Prawo wodne, wyłącza drogę administracyjną postępowania przed organem drugiej instancji. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ - zwanej dalej ustawą - stanowi w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. że "decyzja organu administracji publicznej o odszkodowaniu oraz o rozgraniczeniu gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntami przyległymi do tych wód, a także decyzja w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego jest ostateczna. Strona w terminie trzydziestu dni od otrzymania decyzji, może dochodzić swoich roszczeń przed sądem". Literalna zatem wykładnia tego przepisu prowadzi do trafnego wniosku, że decyzja wydana w sprawie o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie, jako - z mocy ustawy ostateczna - nie podlega, kontroli w administracyjnym toku instancji, a zatem odwołanie od takiej decyzji jest niedopuszczalne. Stosownie do przepisu art. 36 ust. 3 pkt 1 właściwym organem do rozstrzygania sporów o przywróceniu stosunków wodnych na gruntach do stanu poprzedniego, decyzją ostateczną jest wójt, burmistrz /prezydent miasta/. Nadanie takiej decyzji przymiotu decyzji ostatecznej, stanowi wyjątek od statuowanej przez art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności, a więc zasady dwukrotnego rozpoznania merytorycznego sprawy w postępowaniu administracyjnym. Z tego względu, jeszcze pod rządem przepisu art. 38 ust. 1 w brzmieniu sprzed dnia 1 stycznia 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu z dnia 19 lutego 1981 r. SA 490/81 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 11, trafnie zwrócił uwagę, że od decyzji, które w świetle art. 38 ust. 1 prawa wodnego nie mają charakteru decyzji ostatecznych przysługuje odwołanie na zasadach ogólnych Kpa. Oczywiście na zasadach ogólnych przysługiwało by również odwołanie od decyzji, opartej na przepisach innych niż ustawa Prawo wodne, jeśli te przepisy, decyzji o określonym przedmiocie sprawy, nie nadawały by przymiotu decyzji ostatecznej. Z tego względu, ocena, czy oparta na przepisie art. 134 Kpa decyzja stwierdzająca niedopuszczalność odwołania jest zgodna z prawem, pierwszorzędne znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy złożone odwołanie dotyczy decyzji zapadłej w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego, w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Przepis art. 50 ustawy Prawo wodne pomieszczony jest w jej rozdziale 3 regulującym tzw. zwykłe korzystanie z wody. Art. 49 ust. 1 definiuje zwykłe korzystanie z wody przez właściciela gruntu, jako korzystanie bez pozwolenia wodnoprawnego z wody stanowiącej jego własność oraz z wody podziemnej na jego gruncie dla zaspokojenia potrzeb własnych i gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Przepis art. 50 ust. 1 stanowiąc, że właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, istniejącego co najmniej od pięciu lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, służyć ma ochronie prawa właściciela gruntu do zwykłego korzystania z wody. Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 2, jeżeli zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na nieruchomości sąsiednie albo na gospodarkę wodną wójt, burmistrz /prezydent miasta/ nakaże właścicielowi gruntu przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a gdy jest to gospodarczo nieuzasadnione - nałoży obowiązek zapłaty odszkodowania. Zestawienie treści przepisu ust. 1 i ust. 2 art. 50 wskazuje, że wydanie decyzji skierowanej do właściciela gruntu o treści oznaczonej przepisem ust. 2, jest uwarunkowane ustaleniem jednoczesnego wystąpienia przesłanek określonych w ustępie 1. Decyzją w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy Prawo wodne jest zatem decyzja, w której ustalono, że właściciel gruntu zmienił istniejący na nim co najmniej od pięciu lat stan wody, oraz że zmiana ta mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Adresatem decyzji opartej na przepisie art. 50 ust. 2 ustawy jest ten właściciel gruntu, który zmienił na nim stan wody. Nie jest już zwykłym korzystaniem z wód, i nie podlega dyspozycji przepisu art. 50 ust. 2 ustawy, tzw. powszechne korzystanie z wód /art. 47 i n./ oraz regulowane przepisem art. 53 i n. tzw. szczególne korzystanie z wód, charakteryzujące się tym, że wymaga pozwolenia wodnoprawnego, m.in. dla dokonywania urządzeń określonych w art. 82 ustawy. Przyjmując, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta D. z dnia 25 lutego 2000 r., ma charakter decyzji " w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie" w rozumieniu art. 38 ust. 1 prawa wodnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzestało na powołaniu przez organ I instancji, art. 50 ust. 2 ustawy Prawo wodne jako podstawy prawnej decyzji. Tymczasem z ustaleń organu I instancji przyjętych za podstawę faktyczną decyzji wynika m.in., że stanowiąca własność Gminy działka Nr 259/13, której dotyczy nałożony na Gminę obowiązek niwelacji rowu, stanowiła drogę dojazdową do pól i pastwiska, która w następstwie zabudowy i zagospodarowania działek Nr 260/4 i 260/5, stała się fragmentem starej drogi, na której uległa zmianie trasa spływu wód opadowych powierzchniowych wypływających z działki Nr 259/13. Okoliczności powyższe nie nawiązują do zmiany stanu wody na gruncie związanego ze zwykłym korzystaniem z wody. W dalszych ustaleniach stwierdził organ, że " przywrócenie pierwotnej istniejącej trasy spływu wód przed zabudową działek Nr 260/4 i 260/5 wymagałoby wyburzenia wzniesionych obiektów budowlanych, co jest obecnie niemożliwe". Brak również ustaleń, że w stosunku do adresata decyzji - Gminy - zachodzą przesłanki określone art. 50 ust. 1 ustawy. O przymiocie, decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, decyduje nie tylko okoliczność, iż organ rozpatrujący sprawę, jako podstawę prawną nałożonego decyzją obowiązku przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, powołał przepis art. 50 ust. 2 tej ustawy, lecz także zespół ustaleń faktycznych potwierdzających istnienie przesłanek określonych przepisem art. 50 ust. 1 tej ustawy. Badanie i ocena czy zachodzi niedopuszczalność odwołania /art. 134 Kpa/, od decyzji organu I instancji opartej na przepisie art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, nie może być oderwane od przeprowadzenia przez organ odwoławczy analizy, czy decyzja zapadła w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego w rozumieniu art. 38 ust. 1 tej ustawy, a zatem czy podstawę rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia faktyczne odpowiadające przesłankom wymaganym przepisem art. 50 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Brak takiej oceny w zaskarżonym postanowieniu stanowi uchybienie procesowe, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy -stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji w oparciu o przepis art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparte jest na przepisie art. 55 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o NSA.