II SA/Kr 182/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków [...] G. M. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję Starosta [...] decyzją z 10.07.2013 r., na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2, art.11 i, art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2 art. 23 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm. ), art. 123 ust. 2 i art. 124 ust. 4-8 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 88 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz art. 104, art. 107 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...] udzielił zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej dla inwestycji pn.; "Budowa drogi gminnej w [...] wraz z odwodnieniem". Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. S., domagając się uchylenia ww. decyzji. W ocenie odwołującego się, gmina nigdy nie była zarządcą drogi objętej planowaną inwestycją, zatem nie może w świetle prawa występować jako jej zarządca. Dodatkowo poinformował, że droga położona na działce nr [...] jest drogą samodzielną, łączy dwie drogi gminne i została ustanowiona przez jego dziadków w 1937 r., w celu dogodnego dojazdu do posesji. Jednocześnie poddał w wątpliwość konieczność budowy planowanej drogi i zarzucił niegospodarność środkami publicznymi. Wojewoda [...] decyzją z 8.11.2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że odwołanie od decyzji może wnieść jedynie strona postępowania. Z treści art. 11d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, iż stronami postępowania w sprawie wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, poza inwestorem, są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązek dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy dróg innych kategorii na podstawie art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e i f ww. ustawy. Pozostałymi stronami są podmioty posiadające interes prawny lub obowiązek, dotyczący postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Pismem z 06.09.2013 r., organ II instancji wezwał R. S. do dostarczenia dowodów świadczących o posiadanym przez niego interesie prawnym lub obowiązku tj. wskazanie numerów działek, których jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a które wchodzą w zakres planowanej inwestycji. Pismem z 16.09.2013 r. R. S. udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie, lecz – zdaniem organu II instancji - nie udowodnił w nim przymiotu strony postępowania. W przedłożonych wyjaśnieniach oświadczył, że w chwili obecnej nie posiada sądowego poświadczenia nabycia spadku. Jedyny dokument jaki posiada to testament od rodziców powołujący go do spadku domu o numerze [...] w P. i działek położonych w miejscowości P.. W ocenie odwołującego się, nie oznacza to, że nie posiada on interesu prawnego, ponieważ postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku ma charakter deklaratywny. Odwołujący się nie załączył żadnych dokumentów. Organ odwoławczy stwierdził, że ww. wyjaśnień nie można uznać jako dowód w sprawie. Wskazał, że zgodnie z art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych, dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak jednego z powyższych dokumentów powoduje, że nie można ustalić bezspornie osoby lub osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony. Dla wykazania uprawnień następstwa strony do udziału w postępowaniu nie jest wystarczające przedłożenie aktu notarialnego zawierającego testament. Organ odwoławczy stwierdził na podstawie wypisów z rejestru gruntów, znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy, że odwołujący się nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego, gdyż nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, a także nie wykazał posiadania interesu prawnego lub obowiązku dotyczącego ww. postępowania, o których mowa w art. 28 kpa. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...]. Wskazał, że w odebrał zawiadomienie z 03.03.2013 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy drogi gminnej wraz z odwodnieniami. W dniu 05.03.2013 r. złożył w Starostwie [...] skargę na bezprawne wystąpienie Burmistrza [...] do Starosty [...] jako zarządcy drogi o budowę drogi gminnej. W piśmie "z kwietnia" Starosta wskazał, że rodzice skarżącego nie żyją i wezwał o przedłożenie dokumentu potwierdzającego nabycie spadku. Skarżący wyjaśnił, że wystąpił do Starosty [...] jako posiadacz samoistny, ponieważ postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone. Do dnia dzisiejszego nie otrzymał odpowiedzi, zatem jego skarga w ogóle nie została rozpatrzona, natomiast Starosta [...] wydał decyzję podmiotowi nieuprawnionemu. W piśmie z 11.04.2013 r. skarżący zwrócił się do Wojewody [...] na bezczynność Starosty [...] w sprawie rozpatrzenia skargi. Wojewoda [...] potraktował pismo jako odwołanie i umorzył postępowanie. Skarżący wskazał, że skarga (zażalenie) na naruszenie prawa i bezczynność urzędu nie podlega umorzeniu, ponadto gdyby Wojewoda uznał jego zarzuty za zasadne powinien uchylić decyzję z urzędu zgodnie z postanowieniami kpa. Zarzucił organowi II instancji ominięcie prawa. W dalszej części skargi skarżący ponownie podniósł argumenty przeciwko zasadności planowanej inwestycji Droga położona na działce [...] jest drogą samodzielną łączy dwie drogi gminne i została ustanowiona przez dziadków skarżącego przed rozpoczęciem budowy domu w 1937 roku żeby był dogodny dojazd do posesji. Droga ta za zgodą właścicieli była udostępniana zawsze wszystkim bez żadnych ograniczeń. Zdaniem skarżącego wywłaszczenie i przejęcie drogi przez gminę powinno odbyć się na podstawie ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami rozdział 4 wywłaszczanie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ wyjaśnił, że skargi w rozumieniu art. 227 kpa składane w toku postępowania podlegają rozpoznaniu w trybie i na zasadach określonych w art. 234 kpa. Pisma składane przez skarżącego trafnie zostały zakwalifikowane jako odwołania, co nie wyklucza prawa skarżącego do złożenia wniosków skarg czy petycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga jest zasadna, jednakże nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, natomiast zgodnie z przepisem art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W rozpoznawanej sprawie R. S. złożył skargę od decyzji Wojewody z 8. 11. 2013 r. umarzającej - w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa - postępowanie w sprawie z odwołania skarżącego na decyzję Starosty [...] z 10 lipca 2013 r. , którą udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.; "Budowa drogi gminnej w P. wraz z odwodnieniem, wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2, art.11 i, art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2 art. 23 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Z przedłożonego do akt administracyjnych sprawy wypisu skróconego z rejestru gruntów wynika, że współwłaścicielami części działek na których ma być realizowana przedmiotowa droga, a której dotyczy decyzja Starosty [...] z 10 lipca 2013 r. (działki nr [...] i [...]) są małżonkowie P. i M. S.. Z ustaleń dokonanych przez organy, potwierdzonych przedłożonymi do akt sprawy odpisami skróconych aktów zgonu wynika, że M. S. zmarła w dniu [...].08.2003 r. a P. S. w dniu [...] marca 1981 r., co wskazuje, że postępowanie prowadzone przed Starostą [...] toczyło się z brakiem udziału wszystkich stron postępowania, ponieważ organ nie ustalił następców prawnych po zmarłych. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, którą Wojewoda umorzył postepowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z 10 lipca 2013r. wskazując, że odwołujący się R. S. nie wykazał, iż przysługuje mu interes prawny w przedmiotowej sprawie należy wskazać, iż decyzja ta nie odpowiadała ona prawu. Przede wszystkim należy podkreślić, że obowiązkiem organów obu instancji jest w szczególności dokonanie ustaleń, kto jest stroną postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sadowoadministarcyjnym powstałym w związku z treścią cyt. art. 28 kpa ukształtował się pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi postawę interesu prawnego stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony postępowania (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 16. 09. 2009 r. sygn. akt II SA/Po 260/09). Od interesu prawnego należy zatem odróżnić interes faktyczny, który nie daje przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W kwestii określenia komu przysługuje przymiot strony w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie ww. ustawy z 10. 04. 2003 r. nie budzi wątpliwości , że znajduje zastosowanie przepis art. 11 d ust 5 ustawy. Zgodnie z treścią art. 11 d ust. 5 ww. ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stronami postępowania w sprawie wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej poza inwestorem, są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązek dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy dróg innych kategorii na podstawie art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e i f ww. ustawy. Pozostałymi stronami są podmioty posiadające interes prawny lub obowiązek, dotyczący postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. A zatem, w każdym przypadku w odniesieniu do osoby wnoszącej odwołanie od decyzji Starosty [...] z 10 lipca 2013 r. organ odwoławczy zobowiązany był przeprowadzić stosowną analizę i ustalić czy odwołującemu się przysługuje przymiot strony. Podstawą takich ustaleń są w szczególności odpisy z ksiąg wieczystych, odpisy prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po osobie zmarłej, wypisy z danych ujawnionych w księdze wieczystej. Należy jednak podkreślić, że zarówno w doktrynie jak w orzecznictwie bezsporne jest, że organ odwoławczy ma w każdej sprawie obowiązek przeprowadzenia analizy czy odwołanie pochodzi od strony co wynika wprost z art. 127 § 1 kpa. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w ocenie Sądu Wojewoda [...] nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący kwestii indywidualnego interesu prawnego R. S. w przedmiotowej sprawie uprawniającego go do złożenia odwołania od decyzji Starosty [...] z 10 lipca 2013 r. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda ograniczył się jedynie do wezwania R. S. pismem z 6 września 2013 r. o wykazanie czy jest właścicielem działek, które wchodzą w zakres planowanej inwestycji. Organ nie podjął bowiem żadnych czynności aby wyjaśnić tę kwestię po uzyskaniu informacji, iż odwołujący się posiada testament, z którego wywodzi, iż jest spadkobiercą po zmarłych rodzicach, jakkolwiek nie przeprowadził postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Mając na uwadze normę z art. 7 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy obowiązkiem organu zebranie i rozpatrzenia materiału dowodowego, celem ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Stosownie do treści art. 77 § 1 i art. 80 kpa organ zobowiązany był zatem zgromadzić i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy dostępny w sprawie , a następnie ocenić czy pozwala on przyjąć, że R. S. jest następcą prawnym w zakresie ww. działek . Oznacza to, że jeśli Wojewoda nabrał wątpliwości czy R. S. przysługuje następstwo prawne po zmarłych M. i P. S. w zakresie przedmiotowych działek, od czego zależało traktowanie go jako strony postępowania odwoławczego – miał obowiązek ustalić w trybie przewidzianym w kpa, czy R. S. jest stroną w tym postępowaniu wzywając go do okazania odpowiednich dokumentów względnie wyznaczając mu termin do uzyskania postanowienia o nabyciu prawa do spadku po zmarłych. Należy przy tym podkreślić, że w świetle art. 97 § 1 kpa organ administracji nie ma bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku następstwa prawnego po zmarłym . Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 kpa jest obligatoryjne tylko wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie R. S. podał , że jest następcą prawnym po zmarłych rodzicach: M. i P. S., a zatem organ rozpoznając ponownie sprawę ustali czy okoliczność ta została udowodniona. W tej sytuacji pozostałe zarzuty skargi nie podlegają rozpoznaniu. Z wyżej przedstawionych względów należało przyjąć, że Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w taki sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.