II SA/Kr 182/20

Kraków, dnia 1 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia zaktualizowanej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego postanawia: odrzucić skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 grudnia 2019 r., znak [...] ustaliło, że zaktualizowana opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 1470/100000 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] położonej przy ul. [...] w K. wynosi 430,91 zł, co stanowi 1% wartości udziału w przedmiotowej nieruchomości. W decyzji organ zawarł pouczenie o treści: "Od orzeczenia niniejszego strona może wnieść do tut. Kolegium sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie orzeczenie niniejsze traci moc. W przypadku wniesienia sprzeciwu wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty jest nieuzasadnione zastępuje pozew.". Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Z. J. wskazując, że z dniem 1 stycznia 2019 r. użytkownie wieczyste wygasło z mocy ustawy. Skarżący podniósł, że jest właścicielem, a nie użytkownikiem wieczystym. Wszystkie czynności prawne prowadzone przez organy państwa nie mają podstaw prawnych. Skarżący domaga się umorzenia postępowania o ustalenie nowej wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego po dniu 1 stycznia 2019 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sprawa wywołana skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 78 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej "u.g.n.", aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu. Wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się przeciwko właścicielowi nieruchomości. Ciężar dowodu, że istnieją przesłanki aktualizacji opłaty rocznej, spoczywa na właściwym organie. Złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie zwalnia z obowiązku wnoszenia opłat rocznych w dotychczasowej wysokości. W przypadku niezłożenia wniosku obowiązuje nowa wysokość opłaty rocznej zaoferowana w wypowiedzeniu. Przepis art. 79 ust. 5 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 80 ust. 1 – 4 u.g.n. od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem. Wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2, zastępuje pozew. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia. Jeżeli sprzeciw dotyczy wyłącznie kosztów postępowania, przepisu ust. 3 nie stosuje się, a właściwy sąd rozstrzyga o kosztach postępowania postanowieniem na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym, wywołanym wnioskiem użytkownika wieczystego o zbadanie zasadności aktualizacji opłaty rocznej, kolegium bada nie tylko zasadność aktualizacji, lecz także to czy wypowiedzenie opłaty rocznej zostało dokonane prawidłowo, a przede wszystkim, czy zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Bez zbadania tej okoliczności niemożliwe byłoby między innymi ustalenie, czy wypowiedzenie było skuteczne oraz czy wniosek do kolegium został złożony przez użytkownika wieczystego w terminie przewidzianym w art. 78 ust. 2 u.g.n. Od orzeczenia kolegium służy sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, który jest równoznaczny z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia kolegium, złożony przez stronę wniosek zastępuje pozew i sąd powszechny bada, czy istnieją podstawy do aktualizacji opłaty (art. 80 u.g.n.) oraz uprawniony jest także do samodzielnego ustalenia wysokości opłaty rocznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt I CK 66/02, opubl. OSNC z 2004 r. nr 11 poz. 177). Wyrok sądu ma charakter konstytutywny i zastępuje odpowiednie oświadczenie woli użytkownika wieczystego w tym przedmiocie (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt III CZP 37/05, opubl. OSNC z 2006 r. nr 5 poz. 82). Prawomocne orzeczenie kolegium odwoławczego albo prawomocny wyrok sądu powszechnego wydany w trybie art. 78-80 u.g.n. są wiążące co do wysokości obowiązującej strony opłaty rocznej, a zatem są wiążące także co do skuteczności wypowiedzenia zmieniającego, w tym skuteczności jego doręczenia, bowiem jest to jedna z ustawowych przesłanek wypowiedzenia zmieniającego i ustalenia nowej opłaty rocznej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 43/10, LEX nr 621350; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt I ACz 375/10, Biul. SASz 2011/2/75-80; wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I ACa 464/13, orzeczenia.ms.gov.pl). Nadto trzeba dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13 (ONSAiWSA z 2014 r., nr 2, poz. 20), zajął stanowisko, zgodnie z którym w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Analiza uzasadnienia uchwały dodatkowo według sądu potwierdza słuszność stanowiska o niedopuszczalności skargi w niniejszej sprawie. Z tego uzasadnienia wynika, że właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego rozpoznania. Z tego zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyprowadził wniosek, że kwestią, której nie jest w stanie rozstrzygnąć sąd powszechny jest jedynie bezczynność kolegium odwoławczego, wskutek której droga sądowa jest tamowana. Wyłącznie w tym zakresie istniałaby więc kompetencja sądu administracyjnego zmierzająca do zdyscyplinowania kolegium odwoławczego do wydania orzeczenia merytorycznego, które tę drogę sądową uczyniłoby dostępną dla strony. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie stanowisko wyrażone w cytowanej uchwale sygn. akt I OPS 12/13 w pełni podziela. Zauważając, w ślad za przywołanym i aprobowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, specyfikę postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, będącego pierwszą fazą postępowania w sprawie cywilnej, podkreślić należy wyłączenie niniejszej sprawy z zakresu kognicji sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia, odrzucając niniejszą skargę.