II SA/Kr 1820/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Renata Czeluśniak AWSA Janusz Kasprzycki / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. D. kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] września 2001 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał A. D. rozbiórkę obiektów małej architektury - altany i kojca dla psa - wybudowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, przylegających do ogrodzenia rozdzielającego posesje A. D. i J. L.. W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w niniejszej sprawie w dniu [...] marca 2001 r. ustalono, iż w 1998 r. i 1999 r. zostały wykonane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dwa obiekty stalowe: jeden z przeznaczeniem na altanę, drugi z przeznaczeniem jako kojec dla psa. Obiekty te są zlokalizowane bezpośrednio przy granicy działki J. L.. Altana ma wymiary: 2,04 x 2,41 m. Od strony granicy jest wypełniona blachą, spadek dachu skierowany jest na własną posesję. Drugi obiekt o wymiarach: 2,36 x 1,99 m, wypełniony blachą od strony granicy i ze spadkiem dachu na ogrodzenie. Obydwa obiekty usytuowane są w odległości 9-10 cm od ogrodzenia rozgraniczającego obie posesje. Inwestor przedłożył kopię planu zagospodarowania altany i kojca dla psa, zaopiniowanego w dniu [...] maja 1999 r. tj. po pierwszej wizji lokalnej, która odbyła się [...] kwietnia 1999 r. Obiekty te wybudowano więc bez dokonania uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich realizacji. Na przedłożonym szkicu sytuacyjnym oba obiekty miały być usytuowane w odległości 2-2,5 m od granicy sąsiedniej posesji. Obiekty te, zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego z 1994 r. są obiektami budowlanymi w rozumieniu przepisów tej ustawy. Są równocześnie obiektami małej architektury, w myśl art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż za takie uważa się m.in. "...inne obiekty architektury ogrodowej". Na powyższe obiekty, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. nie jest wymagane pozwolenie na budowę, lecz, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. wymagane jest dokonanie zgłoszenia ich budowy. Przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazuje między innymi orzec rozbiórkę obiektów budowlanych wybudowanych bez dokonania uprzedniego zgłoszenia zamiaru budowy. Skoro inwestor nie dokonał ich zgłoszenia należało orzec jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. D. lecz nie zostało ono uwzględnione. Decyzją z dnia 16 czerwca 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał bowiem w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ustalono fakt wybudowania przedmiotowych obiektów stalowych. Ich realizacja, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. powinna być poprzedzona dokonaniem przez inwestora zgłoszenia zamiaru ich budowy. Z całości akt wynika, że inwestor nie dopełnił tego obowiązku. Przedmiotowe natomiast obiekty - altana i kojec dla psa - są, zgodnie z art. 3 pkt 4b Prawa budowlanego z 1994 r., innymi obiektami architektury ogrodowej będącymi obiektami małej architektury. W sytuacjach budowy obiektu budowlanego lub jego części lub wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź pomimo wniesionego sprzeciwu przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazuje organom nadzoru budowlanego wydanie nakazu rozbiórki tak zrealizowanych obiektów. Jest to norma kategoryczna, nie dająca organom możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższą decyzję wniosła A. D.. Podniosła w niej, że są to obiekty małej architektury, które w każdej chwili można przesunąć. Nie zostały do dziś dokończone. Kojec dla psa nie posiada zadaszenia a altana trzech ścian. W altanie bawią się dzieci. Zamontowanie ściany w kojcu dla psa od strony granicy posesji J. L. zapobiega chlapaniu błotem ściany znajdującego się nieopodal budynku J. L.. Obiekty te nie kolidują z planem zagospodarowania przestrzennego. Nie stwarzają też zagrożenia pożarowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie ale nie z przyczyn w niej wywiedzionych. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle natomiast przepisu art. 7 k.p.a. organy te stojąc na straży praworządności zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto, zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.), zobowiązane są też w szczególności do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z regułami przepisów art. 75-88 k.p.a. Wzmiankowane zasady nie były w tym postępowaniu przestrzegane. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przesłanką zatem orzeczenia nakazu rozbiórki, w oparciu o powyższy przepis, jest ustalenie: budowy bądź wybudowania obiektu budowlanego (jego części) w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź pomimo wniesionego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu. Stosownie do treści art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. przez obiekt budowlany należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że doszło do wybudowania w latach 1989 - 1999 dwóch obiektów o konstrukcji stalowej bez uprzedniego dokonania zgłoszenia zamiaru ich realizacji. Obiekty te, nazwane "altaną" i kojcem dla psa, zostały zarówno przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jak i przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakwalifikowane jako obiekty małej architektury. W myśl art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. przez obiekty małej architektury należało rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. W procesie zatem stosowania prawa, jaki poprzedzać musi w każdym wypadku wydanie decyzji administracyjnej, jako władczego objawy woli organu, zadaniem organu I instancji było wykazanie, że przedmiotowe obiekty stalowe, zrealizowane na działce A. D., posiadają takie cechy, które każą zakwalifikować je do obiektów mieszczących się w pojęciu obiektów małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Tego jednak organy nadzoru budowlanego: I instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., jak i powtórnie rozstrzygający sprawę w trybie odwoławczym w jej całokształcie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uczyniły. Przyjęły jedynie a priori, że przedmiotowe obiekty są obiektami małej architektury bez wskazania co za tym przemawia. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w ten sposób dokonany proces stosowania prawa jest nieprawidłowy i prowadzić może do ustalenia błędnych następstw prawnych. Nie ulega wątpliwości, że budowa obiektów małej architektury nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podobnie jak i budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich (art. 29 ust. 1 pkt 4 i 6 Prawa budowlanego z 1994 r.) Budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz wykonywanie robót budowlanych, o których mowa między innymi w pkt 1 - 7 art. 29 wymagają jednakże dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można jednak każdej konstrukcji stalowej lub z innego materiału usytuowanej na nieruchomości traktować jako altany. Skoro ustawodawca zawarł w art. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. definicje pojęć używanych w ustawie, tzw. definicje legalne (tj. definicje występujące w tekście aktu prawnego i odnoszące się do danego zwrotu językowego występującego właśnie w tym akcie), to według zasad wykładni prawniczej znaczeniu używanych w Prawie budowlanych z 1994 r. pojęć należy przypisywać tylko takie znaczenie jakie zawarte zostało ono we wspomnianych definicjach legalnych, zamieszczonych w art. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. W sytuacji, gdy nie ma w ustawie Prawo budowlane z 1994 r. definicji legalnej jakiegoś pojęcia, to należy ją poszukiwać w przepisach wykonawczych z tym zastrzeżeniem, że ustawa musi sformułować oddzielne upoważnienie dla aktu wykonawczego do wprowadzenia w nim definicji terminów ustawowych. Gdy i to nie przyniesie rezultatu definicji legalnej poszukiwać należy w innym akcie; jeśli jest, należy ją uwzględnić i zastosować. Dopiero w sytuacji, gdy ani orzecznictwo ani nauka prawnicza nie precyzują znaczenia danego zwrotu, to jego znaczenie ustalić należy według pojęcia języka ogólnego (potocznego). Zwrócić należy uwagę na znaczenie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1994 r., mówiącego o zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i użyciu w jego treści słowa "altany" w kontekście rozumienia tego ostatniego pojęcia przez ustawę Prawo budowlane z 1994 r. Przez altanę wg Słownika Języka polskiego pod redakcją Mieczysława Szymczaka; PWN, Warszawa 1978 r., t 1, rozumie się niewielkie budowle ogrodowe o lekkiej konstrukcji często o ażurowych ścianach, służące do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem. Organy w niniejszej sprawie nie wskazały, czy takie cechy charakterystyczne posiada jeden z tych obiektów i jaką pełni on funkcję na działce na której został zrealizowany i czy każdy obiekt posiadający te cechy może być traktowany jako altana w rozumieniu Prawa budowlanego z 1994 r. Nie wiadomym jest z jakich natomiast powodów kojec dla psa zaliczyć należy do obiektów małej architektury. Podkreślić należy, że definicja legalna "obiektu małej architektury", zawarta w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. jest definicją zakresową niepełną o czym świadczy użyty w niej zwrot: "w szczególności". Organy nadzoru budowlanego kwalifikując określone obiekty pod to pojęcie muszą więc uwzględniać stosowne uzupełnienia tej definicji znajdujące się w orzecznictwie i w nauce. Zasygnalizować należy, że wiaty o wymiarach 6 x 6 m nie można uznać za obiekt małej architektury, ani też za tymczasowy obiekt budowlany. W związku z tym budowa wiaty wymaga pozwolenia na budowę. (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2000 r.; IV SA 1020/98, LEX nr 77637). Powyższe ma doniosłe znaczenie albowiem dopiero jednoznaczne ustalenie, że określony obiekt posiada cechy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w połączeniu z ustaleniem faktu jego, czy też, w zależności od liczby, faktu zrealizowania obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez uprzedniego dokonania wymaganego przepisem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. zgłoszenia, bądź wybudowania pomimo wniesionego przez właściwy organ sprzeciwu, może skutkować zastosowaniem przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Prawidłowe działanie organów administracji na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) ma bowiem miejsce dopiero wówczas, gdy organy te działają w oparciu o obowiązującą normę prawną, wyrażoną w określonym przepisie, prawidłowo ustaliły jej znaczenie, prawidłowo dokonały przyporządkowania faktów uznanych pod stosowaną normę prawną, wreszcie poprawnie ustaliły następstwa prawne przeprowadzonych ustaleń i ocen (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C. H. Beck, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 56). Reasumując, stwierdzić należy, że organy nie ustaliły wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. nakładających na organy dokonanie ustaleń obrazujących w pełni rzeczywisty stan sprawy i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Niedokonanie właściwej oceny dowodów jest naruszeniem art. 80 k.p.a. Nieustalenie w sposób prawidłowy kręgu stron niniejszego postępowania, niepowiadomienie A. D. o oględzinach w dniu [...] kwietnia 1999 r. i nieuczestniczenie jej w przeprowadzaniu tego dowodu, zaniechanie powiadomienia stron przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się co do poszczególnych dowodów uchybia postanowieniom art. 10 k.p.a. Nieprzedstawienie natomiast procesu zastosowania przepisu powoływanego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności, który przepis obowiązuje, jak organ rozumie daną normę prawną w nim wyrażoną, jakie znaczenie przypisuje poszczególnym pojęciom, w tym określonym rodzajom obiektów budowlanych i dla czego oraz powodów, dla których uważa, że stan faktyczny niniejszej sprawy pokrywa się z tym wzorcowym, zawartym w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. obligującym organy do przedstawienia w uzasadnieniu podejmowanej decyzji, motywów jej podjęcia tj. uzasadnienia faktycznego jak i prawnego rozstrzygnięcia. Wspomniane co dopiero uchybienia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy spowodowały naruszenie prawa materialnego - art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., które miało wpływ na wynik sprawy. W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Orzeczenie w punkcie II sentencji wyroku, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, nakazywała treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) O kosztach natomiast orzeczono w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).