II SA/Kr 1824/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 sierpnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Małgorzata Brachel -Ziaja (spr) WSA Renata Czeluśniak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2005r. sprawy ze skargi J. Z. i R. Z. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2001r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącego R. Z. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 1996 r. Nr [...] na podstawie aneksu do porozumienia w sprawie powierzenia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej, oraz na podstawie art. 28 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 104, 107k.p.a., Prezydent Miasta O. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie inwestorom; B. i Z. J. na budowę budynku mieszkalno usługowego na terenach położonych przy ul. Z. i P. stanowiącym działki ozn. nr 322/3 i 250/2 obręb O. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestycja nie stanowi sprzeczności z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta O. Architektura budynku nawiązuje do otaczającego staromiejskiego układu urbanistycznego. Gabarytu obiektu są zgodne z gabarytami istniejącego budynku sąsiedniego. W dniu [...] 1997 r. J. Z. złożył wniosek o zmianę decyzji zezwalającej na budowę inwestorowi B. J. przez "zakazanie tej budowy" podając , iż jest jednym z wielu spadkobierców właścicieli hipotecznych przedmiotowych parceli budowlanych. Obiekt jest wznoszony bez zgody właścicieli. Wniósł też o wydanie odpowiedniej decyzji wstrzymującej budowę do czasu uregulowania stanu własności. Na poparcie swoich twierdzeń przedłożył wniosek z prezentatą Sądu Rejonowego w O. o stwierdzenie nabycia spadku i o dział spadku, w którym są wymienieni wszyscy spadkobiercy ustawowi. Postanowieniem z dnia [...] 1997r. Urząd Miejski w O., na podstawie art. 150 parł w zw. z art. 145 par l pkt.4 i 5 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie budowy budynku na działkach 322/3 i 250/2 w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] 1996 r. Podając w uzasadnianiu , że po rozpoczęciu robót budowlanych J. Z. złożył wniosek o wstrzymanie budowy, a ze złożonych przez niego dokumentów wynika, że jest jednym ze spadkobierców A. Z., po którym postępowanie spadkowe nie zostało zakończone W dniu [...] 1997 r. Prezydent Miasta O. postanowieniem Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku J. Z. wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z dnia [...] 1996r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorom B. i Z. J. pozwolenia na budowę Wojewoda B. postanowieniem z dnia [...] 1997r., Nr [...], na postawie art. 138 par l pkt. l oraz art. 152 par l k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. Z. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, z tym uzasadnieniem, ż e jest ono pomyślne dla żalącego się, a w przypadku gdy inwestorzy nie zastosowują się do niego i nadal prowadzą roboty budowlane, to żalący powinien się zwrócić do właściwego organu I Instancji, który w myśl przepisów art. 50 i 51 prawa budowlanego wyda stosowną decyzję. Decyzja z dnia [...] 2001 r. Nr [...] Starosta O., na podstawie art. 80 ust 1 w zw. z art. 82 ust. l i 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 150 par. l w zw. z art. 151 par l pkt, l, w zw. z art. 145 par. l pkt. 5 oraz art. 104 par l k.p.a. odmówił uchylenia wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta O. ostatecznej decyzji [...] orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia inwestorom B. i Z. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego na działkach nr 322/3 i 250/2 obr. O. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że w aktach sprawy brak jest dowodów by J. Z. w dniu wydania decyzji dysponował sądowym stwierdzeniem nabycia spadku po J. i A. Z. oraz po J. i W. W. Masą spadkową tj. m.in. działka 250/2 J. Z. w dalszym ciągu prawnie nie dysponuje. Ponieważ żadne nowe okoliczności faktyczne nie znane organowi w dniu wydania decyzji nie zaistniały brak jest więc podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji J. Z. zarzucił, że inwestorzy nie dysponowali nieruchomością na cele budowlane gdyż nie wykazali, swoich praw do spadku po A. i J. Z. Ponadto żaden z 21 spadkobierców prócz rodzeństwa M. nie wyraził zgody na przedmiotową budowę, ani nie zostali oni poinformowania o wydanej decyzji. Decyzją dnia [...] 2001 r. Nr [...] Wojewoda M. na podstawie art. 138 par. l pkt. l i art. 104 k.p a,, po rozpatrzeniu odwołania J. Z. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja jest słuszna, bowiem analiza akt sprawy wykazuje, że przed sądem toczy się postępowanie o podział spadku po J. i A. Z. W postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]1996 r. odwołujący się nie był stroną, bo nie dysponował sądowym stwierdzeniem nabycia spadku. Nie posiadała zatem legitymacji czynnej do brania udziału w postępowaniu. Oznacza to, że nie może on uważać się za stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu Jeżeli wnioskodawca uzyska w przyszłości na swoją rzecz sądowe stwierdzenie nabycia spadku, to - nie będzie to równocześnie oznaczać, że był stroną postępowania zakończonego sporną decyzją o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie sądu w sprawie podziału spadku może mieć natomiast fundamentalne znaczenie dla dochodzenia ewentualnych roszczeń od osoby, która narusza własność - w trybie powództwa windykacyjnego, na drodze procesu cywilnego. Na podstawie wystąpienia odwołującego się J. Z. wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nie znane organowi, który wydał decyzję /art 145 par. l pkt 5 kpa/ a dotyczące faktu, ż e jest więcej spadkobierców do działki graniczącej z inwestycją. Jednak okoliczność z art. 145 par l pkt 5 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania okazało się, że ujawnione osoby starają się dopiero o nabycie spadku na drodze cywilno prawnej, w tym również odwołujący się, który w dalszym ciągu prawnie nie dysponuje masą spadkową. Konkludując Wojewoda stwierdza, iż ta nowa okoliczność nie miała znaczenia dla bytu decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administarcyjego od powyższej decyzji skarżący J. Z. i R. Z. zarzucili, że decyzja o pozwoleniu na budowę od początku była bezprawna gdyż : - działki nr 322/3, 323/3 i 250/2 nie istniały i nie istnieją, w ewidencji, co wynika wprost z mapy ewiden i pisma Starosty O. - B. J. nie mogła uzyskać pozwolenia na budowę ponieważ nie dysponuje i nie dysponowała sądowym stwierdzeniem nabycia spadku. Urząd Miasta oparł się na oświadczeniach dwóch spadkobierców G. M. i D. F. z pośród 23 spadkobierców, nie sprawdzając w księdze wieczystej stanu prawnego nieruchomości. Stwierdzenie zaś Wojewody, że J. Z. nie był stroną postępowania jest całkowicie bezzasadne gdyż; - żaden ze spadkobierców nie dysponuje sądowym stwierdzeniem nabycia spadku - Urząd Miejski utajnił wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę przed pozostałymi spadkobiercami i przez to nie mogli jej oprotestować - B. J. nigdy nie była i nie jest ani właścicielką ani spadkobiercą właścicieli działki nr 250 , na której buduje bezprawnie dom Skarżący zarzucił też, że odwołanie nie zostało rozpatrzone merytorycznie przez Wojewodę , który jedynie powtórzył błędne uzasadnienie Starostwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł ojej oddalenie powtarzając argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto podniósł, że przedłożenie sadowego stwierdzenia nabycia spadku nie jest warunkiem koniecznym do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Określenie strony może nastąpić również w oparciu o inne środki dowodowe, jak oświadczenia zainteresowanych podmiotów. Spadkobiercy nieruchomości tj. działki nr 250/2 działający przez pełnomocnika G. M. zarządzającą tą nieruchomością wyrazili zgodę n a zabudowę części działki. Dokument ten stanowi wystarczającą podstawę do uznania, iż inwestor legitymuje się prawem do dysonowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto gdy spadek przechodzi na kilku spadkobierców, jak w niniejszej sprawie, to budowa obiektu wykracza po poza zwykły zarząd rzeczą wspólną i zgodnie a art. 199 k.c. wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Uzyskanie takiej zgody jest równoznaczne z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozpatrując skargę Sąd zważył, co następuje Stosownie do treści przepisu art. 97 par l ustawy z dnia 30.08.2002 r. p. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz U. Nr 153,poz. 1271/ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01. 2004 r. i postępowanie nie został zakończone , podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym zatem do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. Skarga jest zasadna. Organ nie wykazał należnej staranności przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i wydał pozwolenie na budowę osobie, która nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie odmówił przymiotu strony w tym postępowaniu skarżącemu uznając, że skoro nie dysponował on stwierdzeniem nabycia spadku w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę ,to nie posiada on legitymacji procesowej w tej sprawie. Nie zauważył natomiast organ braku stwierdzenia nabycia spadku lub tytułu własności u inwestorów. Przepis art. 28 k.p.a stanowi, że stronom jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd , że pojęcie strony w jakim posługuje się przepis art. 28 k.p.a. może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, która stanowi podstawę uprawnienia lub obowiązku, przy czym interes prawny strony może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z innych gałęzi prawa. Udział skarżących w charakterze stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma na celu ochronę ich interesu prawnego , który wynika z faktu , że są oni ustawowymi spadkobiercami zmarłych J. Z. i A. Z., a pozwolenie na budowę obejmuje działki wchodzące w skład masy spadkowej Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z przepisami p. budowlanego są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości objętej postępowaniem oraz nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Ponieważ stan własności nieruchomości nie jest uregulowany bowiem żaden ze spadkobierców nie legitymuję się postanowieniem Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, a w ich liczbie również inwestor B. J., przeto wszyscy wykazani spadkobiercy powinni brać udział jako strony w tym postępowaniu,, /art. 10 k.p.a./ Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (i obecnie) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysonowania nieruchomością na cele budowlane. Co należy rozumieć przez prawo do dysponowania nieruchomością wyjaśnia słownik pojęć ustawowych zawarty w przepisie art. 3 pkt 11 prawa budowlanego, "ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych". Organ prowadzący postępowanie w spawie pozwolenia na budowę nie dokonał sprawdzenia i analizy przedstawionych dokumentów w aspekcie czy uprawniaj ą one inwestorów : B. J. i Z. J. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze znajdującego się w aktach oświadczenia o ustanowieniu G. M. nowym administratorem posesji przy [...] przez J. Z. i M. Z. nie można wyprowadzić tak daleko idącego wniosku, że jest ona jako "zarządzająca" umocowana do złożenia oświadczenia o treści jak na k. 11., w którym "wyraża zgodę na zabudowę działki 250/2". Należy dodać, że w chwili rozpatrywania sprawy o pozwolenie na budowę w aktach znajdował się odpis z księgi wieczystej /por. k. 16/ z którego wynikało, iż prawo własności działek nr 250 oraz nr 323 obj. Iwh 136 gm. kat O. jest wpisane na rzecz A. Z., zaś w Kw nr [...] obejmującą działkę 322/3 wpisane jest na rzecz B. J. oraz Z. J. na prawach ustawowej wspólności. Zaś z dołączonych postanowień Sądu Rejonowego w O. /por. k.7 i k.8/ wynikało jasno, że toczy się postępowanie spadkowe Jednak organ nie podjął próby wyjaśnienia czy spadkobiercy A. Z. wyrażają zgodę na zabudowanie działki wchodzącej w skład masy spadkowej. Rozważając powyższe trzeba stwierdzić, iż pozwolenie na budowę zostało udzielone osobie nie posiadającej prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami wskazanymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy nie są właścicielami działki nr 250 i nr 323, które wchodzą w skład masy spadkowej po A. Z. Postępowanie spadkowe nie zostało zakończone, a z wniosku o stwierdzenie nabycia spadku i o dział spadku wynika, że jest dwudziestu trzech spadkobierców ustawowych, a w ich liczbie znajdują się skarżący i B. J. Wzniesienie na gruncie stanowiącym masę spadkową budynku mieszkalno -usługowego wymagało zgody wszystkich ustawowych spadkobierców, gdyż jak słusznie zauważa w odpowiedzi na skargę organ II instancji jest to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu (art. 199 k. c.). W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia w trybie przepisu art. 199 k.c. przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Jednakże takiego rozstrzygnięcia Sądu brak jest w aktach. Konkludując trzeba stwierdzić, że argumentacja organów odmawiających uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym nie znajduje oparcia w przepisach postępowania art. 151 oar l pkt2 wz. żart. 149 par 2 k.p.a. i przytoczonych wyżej in extenso przepisach prawa budowlanego i k.p.a. Wyjaśnienia będzie wymagało przy ponownym rozpatrywaniu sprawy z udziałem właściwych stron /art. 10 k.p.a./ na jakich działkach jest zlokalizowana inwestycja gdyż skarżący wykazali pismem Starosty O. i kopią mapy ewidencyjnej dołączonej do akt, zew ewidencji gruntów istnieją działki o innych oznaczeniach niż wprowadzone do decyzji o pozwoleniu na budowę. W końcu będzie należało zbadać czy inwestor w świetle wymogu art. 32 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego wykazał prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością objętą decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż tylko temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością może być wydane pozwolenie na budowę. Mając na uwadze powyższe Sąd wobec naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania art. 7, 8, 10 par l, 28, 75,77, 146 par 2 k.p.a. a nadto wyżej wskazane przepisy prawa materialnego uchylił decyzje organów I i II instancji. Takie rozstrzygnięcie sięgające w głąb sprawy jest w tym wypadku niezbędne dla końcowego jej załatwienia w myśl przepisu art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji Sąd uwzględniając skargę orzekł jak w sentencji wyroku na postawie art. 145 par l pkt. l lit. "a" "b" i "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p. o p. .s .a.