II SA/Kr 1824/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant : Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie wysokości odpłatności za usługę opiekuńczą I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego E. S. kwotę [...] zł ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1824/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 14.05.2002r, wydaną na podstawie art.10 ust. l pkt l , art. 17 , art. 18 . art.21 . art.34 ust. l , 2 , 3 i 5 , art.43 ust. l , 2a i 3 ustawy z dnia 20 listopada 1990 r o pomocy społecznej (Dz.U. z 1988 r Nr 64 poz.414 z późn.zm.) i art. 104 kpa, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] zmienił E. S. decyzję z dnia [...].1993r , zmienianą decyzjami - ostatnią z dnia [...].2001 r. oraz pismami - ostatnio z dnia [...].2001 r. w ten sposób , że : I. Pkt 3 decyzji otrzymuje brzmienie : Świadczenie w Dziennym Domu Pomocy Społecznej przyznane jest odpłatnie. Ogólny koszt świadczonych usług wynosi [...] zł miesięcznie. Odpłatność w miesiącu [...]2001 r. wynosi 100 % czyli [...] zł. Kwota [...] zł stanowi niedopłatę za w/w miesiąc i należy ją uiścić w miesiącu [...] 2002r. II. W pozostałym zakresie decyzja z dnia [...].1993r pozostaje w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano , że w związku ze zmianą sytuacji materialnej E. S. (otrzymanie w miesiącu [...] dodatku kombatanckiego wraz z wyrównaniem za okres od [...]do [...]) należało orzec jak w decyzji. W uzasadnieniu stwierdzono, że decyzję należało wydać w związku ze zmianą sytuacji materialnej świadczeniobiorcy. O każdej zmianie sytuacji osobistej i majątkowej, która wiązałaby się z podstawą przyznania świadczenia, świadczeniobiorca jest zobowiązany organ pod rygorem zmiany na niekorzyść lub uchylenia decyzji. W odwołaniu od tej decyzji E. S. zarzucił , że decyzja jest dla niego krzywdząca. Podniósł , że w [...] 2001 r. otrzymał wyrównanie wstrzymanego wcześniej dodatku kombatanckiego i dlatego otrzymana kwota nie stanowiła dochodu miesięcznego tylko jednorazowe wyrównanie. Opłata za pobyt w DDPS powinna być wyliczona w oparciu o dochód zwiększony o wysokość dodatku kombatanckiego a nie kwotę wyrównania. Decyzją z dnia [...] 2002r znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § l pkt l kpa , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano , że uchwałą z dnia [...]1998 r. Rada Miejska w [...] ustaliła , że pobyt w DDPS jest odpłatny , a odpłatność ustala się w stosunku procentowym do poziomu kosztu świadczonych usług ponoszonych przez ten dom. Pismem z dnia [...] 2001 r. odwołujący się został poinformowany , że koszt ten , począwszy od [...].2001 r. wynosi [...] zł. Z uwagi na powyższe decyzją z dnia [...] 2001 r. ustalono dla E. S. od dnia [...] 2001 r. nową odpłatność za świadczone usługi opiekuńcze w DDPS w wysokości 20 % ogólnego kosztu świadczonych usług , tj. kwotę [...] zł miesięcznie , z uwagi na posiadany dochód netto w miesiącu [...] 2001 r. w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...].2001r Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał nowego przeliczenia świadczenia emerytalnego i ustalił E. S. nową wysokość świadczenia emerytalnego od dnia [...].2001 r. W [...] 2001 r. E. S. otrzymał wyrównanie za okres od [...].2001 r. do [...].2001 r. w wysokości [...] zł. Zdaniem organu kwota ta stanowi dochód E. S. za [...] 2001 r. Skoro uzyskany w [...] 2001 r. przez odwołującego się dochód wynosił powyżej 450 % dochodu określonego w art.4 ust. l pkt l ustawy (447 zł), wysokość odpłatności za [...] 2001 r. wyniosła 100 % ogólnego kosztu świadczonych usług. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję E. S. podtrzymał twierdzenia zawarte w odwołaniu , a nadto podniósł, że zaskarżona decyzja narusza ona prawo materialne (art. 18 i następne ustawy o pomocy społecznej) oraz prawo procesowe (art.7-12 , 75 , 77,80 i 107 §3 kpa). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzić należy , że zgodnie z art.2 a) ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - zm.Dz.U.01.154.1792) , ilekroć w dalszych przepisach ustawy jest mowa o: 1) dochodzie rodziny - oznacza to sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki z tytułu ubezpieczeń zdrowotnego, emerytalnego, rentowych i chorobowego, oraz o kwotę wysokości alimentów, jednorazowe pieniężne świadczenia socjalne oraz świadczenia w naturze. 2) dochodzie na osobę w rodzinie lub kryterium dochodowym na osobę w rodzinie - oznacza to dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w tej rodzinie lub sumę składników, o których mowa w art. 4 ust. l, ustalonych zgodnie z wiekiem osób w tej rodzinie, podzieloną przez liczbę osób w rodzinie. Wobec powyższego organy administracji prawidłowo uznały , że uzyskana przez skarżącego kwota wyrównania dodatku kombatanckiego , stanowiła jego dochód w [...] 2001 r. Ten zarzut skargi uznać zatem za niezasadny. Ponieważ dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd nie jest związany granicami skargi / art. 134 ustawy/, przede wszystkim należało odpowiedzieć na pytanie , czy przepis art.43 ust.2 a) ustawy , zezwala organowi na zmianę uprzedniej decyzji ze skutkiem wstecznym. Na wstępie rozważań stwierdzić należy , że z przepisów ustawy o pomocy społecznej wywieść można pewne ogólne cele i zasady postępowania organów w tych sprawach. Są one następujące: 1) umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia (art.l), 2) celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin (art.2 ust.l), 3) rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art.2 ust.3). Jak wynika z przepisów działu II ustawy - Zasady udzielania świadczeń - rozdziału l - "Świadczenia pomocy społecznej" , jednym ze świadczeń przewidzianych w ustawie jest przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych (art. 17 ust.l). W rozdziale 2 omawianego działu , zatytułowanym "Zasady odpłatności za świadczenia" statuowano następujące zasady odpłatności: 1) obowiązek zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej (art.34 ust.l), 2) wydatki na usługi opiekuńcze podlegają zwrotowi w części lub całości od świadczeniobiorcy, jeżeli dochód na osobę w rodzinie przekracza wysokość, o której mowa w art. 4 ust. 1.(art.34 ust.3), 3) świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi niezależnie od dochodu rodziny (art.34 ust.4a - przepis ten dotyczy jedynie świadczenia pieniężnego - art.2a ust.l pkt 6)), W myśl przepisu art.34 ust. l ustawy obowiązek zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej spoczywa przede wszystkim na świadczeniobiorcy. Przyznane skarżącemu świadczenie nie jest świadczeniem pieniężnym i dlatego ten ostatni przepis nie może znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania. Podkreślenia nadto wymaga , że przepis art.45 , umiejscowiony w Rozdziale 3 ustawy - Postępowanie w sprawie świadczeń pomocy społecznej - nakłada na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń obowiązek informowania o zmianie sytuacji osobistej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Obowiązek ten jest szczególnie istotny w tych przypadkach, w których nastąpi poprawa w sytuacji materialnej lub osobistej danej osoby. Intencją ustawodawcy przy stanowieniu tego przepisu było przeciwdziałanie nieuczciwym działaniom świadczeniobiorców. Skarżący obowiązku nałożonego tym przepisem nie dopełnił. Wreszcie należy przytoczyć treść przepisu art.43 ust. 2 a ustawy , będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W myśl tego przepisu właściwy organ zmienia lub uchyla decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeżeli nastąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej osób otrzymujących świadczenie, a także może zmienić lub uchylić decyzję administracyjną na niekorzyść strony, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w ust. 4 i 5 oraz w art. 6 i art. 34 ust. 4a. Przepis ten jest dla organu bezwzględnie obowiązujący. W razie nastąpienia przesłanek w nim wymienionych organ nie "może" na niekorzyść strony zmienić lub uchylić decyzję dotychczasową, ale ją "zmienia lub uchyla". Niewątpliwie uzyskanie przez skarżącego wyrównania w [...] 2001 r. zmieniło jego sytuację dochodową , tak więc warunek zmiany decyzji został spełniony. Wyrokiem z dnia 18.03.2004r sygn.I SA 2337/03 LEX nr 150869 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z przepisu art. 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej nie wynika, aby zmiana w zakresie pobieranego świadczenia następowała z mocy prawa, z dniem lub miesiącem, w którym dochód na osobę w rodzinie uległ zmianie w sposób uzasadniający zmianę wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu jest decyzją konstytutywną, a zatem może orzekać o utracie prawa do pomocy społecznej lub o zmianie wysokości pobieranego dotychczas świadczenia dopiero na przyszłość. Pogląd ten nie został jednak rozwinięty. Profesor Jan Zimmermann w swojej monografii "Polska jurysdykcja administracyjna" podaje , że podział decyzji na konstytutywne i deklaratoryjne nie jest podziałem dychotomicznym. Kryterium różnicującym może być "zdeterminowanie aktu administracyjnego przez podstawę prawną" lub "sposób kształtowania stosunków prawnych." Zauważa przy tym , że każdy akt deklaratoryjny zawiera w sobie pewien element konstytutywności dlatego , że dopiero z chwilą wydania takiego aktu strona może skutecznie powoływać się na swoje prawo. Jeżeli przez decyzję administracyjną w sensie materialnym rozumie się efekt zastosowania normy prawa materialnego , czyli orzeczenie o prawach lub obowiązkach adresata , to zarówno decyzja konstytutywna , jak i deklaratoryjna efekt ten realizują. Jedna i druga powoduje powstanie stosunku prawnego , który wcześniej nie istniał. Istotniejsze jest zastosowanie tego podziału do klasyfikowania norm prawa materialnego , będących podstawą decyzji. Pierwszy rodzaj norm tak dokładnie ustala elementy stanu faktycznego , że skonkretyzowanie ich wymaga wydania decyzji deklaratoryjnej , a drugi rodzaj norm prawa materialnego ustala elementy stanu faktycznego bardziej ogólnie , co powoduje konieczność ich konkretyzacji przez organ administracji i wydanie decyzji konstytutywnej. Przepis art.43 ust.2 a ustawy o pomocy społecznej należy do tej drugiej grupy norm. Nie sposób nie wspomnieć również o treści art.163 kpa , stanowiącego , że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. W myśl art.36 ust. l ustawy o pomocy społecznej , do postępowania w sprawie świadczeń pomocy społecznej, z wyjątkiem przyznawanych na podstawie umów, o których mowa w art. 24 ust. 2 i art. 33c ust. 3, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy. Z powyższego wynika , że przepis art. 163 kpa ma zastosowanie w sprawie zmiany decyzji na podstawie art.43 ust. 2 a ustawy. Istotą przepisu art. 163 kpa jest umożliwienie dokonania , o ile przewiduje to przepis szczególny , zmiany ostatecznej decyzji . Przepis ten , w zestawieniu z przepisem art.43 ust.2 a ustawy o pomocy społecznej wprowadza tryb weryfikacji ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej w razie zmiany okoliczności. Można zatem postawić tezę , że decyzja przyznająca świadczenie tak długo będzie odnosić skutek i strona tak długo będzie miała prawo do świadczeń w niej określonych , dopóki nie zmienią się okoliczności stanowiące podstawę jej wydania: przepisy prawa lub sytuacja dochodowa i osobista strony. Mając na uwadze wskazane wcześniej cele ustawy o pomocy społecznej i ogólne zasady postępowania , to skonstatować należy , że jeżeli po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie , nastąpi zmiana przepisu prawa lub sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy , to przepis art. 43 ust. 2 a ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990r (Dz.U. z 1998r poz.64 poz.424 z późn. zm.) stanowi podstawę do jej zmiany lub uchylenia ze skutkiem od dnia wystąpienia tych okoliczności .O tyle wiec decyzja administracyjna wydana na podstawie art.43 ust.2 a ustawy o pomocy społecznej może działać "wstecz", że wywoła skutek od daty wystąpienia zdarzenia opisanego w tym przepisie. Podsumowując, stwierdzić należy , że teoretycznie możliwym było wydanie decyzji w trybie art.43 ust. 2 a) , w dniu 24.05.2002r , o zmianie decyzji dotychczasowej w zakresie odpłatności za grudzień 2001 r. Podnieść jednak należy , że wbrew przepisowi art.43 ust. 2 a ustawy organ utrzymał w mocy w pozostałym zakresie decyzję z dnia [...].1993r , zmienioną decyzją z dnia [...].2001 r. , w której to decyzji ustalono odpłatność za pobyt w DDPS na 20% ogólnego kosztu świadczonych usług , mimo posiadania informacji o zmianie wysokości dochodu świadczeniobiorcy oraz złożonego przez E. S. oświadczenia , iż z dniem [...].2002r rezygnuje z usług świadczonych w DDPS. Decyzja organu odwoławczego z dnia [...].2002r , w zakresie , w jakim utrzymała w mocy decyzję organu I instancji o pozostawieniu w mocy decyzji z dnia [...].1993r jest sprzeczna z decyzją MOPS z dnia [...].2002r o uchyleniu z dniem [...].2002r decyzji z dnia [...]1993r o przyznaniu usług opiekuńczych w DDPS. Wreszcie należy zauważyć , że na karcie 26 akt administracyjnych znajduje się zapisek kierownika DDPS w [...] , z którego wynika , że E. S. w I i II 2002r był nieobecny , a w [...] 2001 r. był obecny [...] dni. Według przepisu art.35 ust.2g. ustawy mieszkaniec domu pomocy społecznej nie ponosi opłaty w okresie nieobecności nie przekraczającej 30 dni w roku kalendarzowym. Organy nie ustaliły tych okoliczności. Zaskarżona decyzja narusza prawo z jeszcze jednego powodu. Jak już wyżej wskazano, w zakresie usług opiekuńczych ustawa o pomocy społecznej ustaliła zasadę odpłatności, jeżeli nastąpiło przekroczenie progu dochodu (art. 5 i art. 34), ale jednocześnie przewidziała zasadę zwolnienia od opłat (częściowego lub całkowitego), odsyłając pod tym względem do przepisów wykonawczych wydanych przez gminę. Ustawa przewidziała także możliwość odstąpienia od żądania zwrotu wydatków "w przypadkach szczególnych" na wniosek, a więc indywidualizację działania (art. 41 - . W przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu). Stosownie do uchwały składu 5 sędziów NSA z dnia 11.05.1998r (ONSA 1998/4/112) przepis artykułu 18 ust. l ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 17, póz. 75 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie tej ustawy (Dz. U. Nr 68, póz. 436), uprawnia kombatantów do nieodpłatnego korzystania z usług opiekuńczych przewidzianych w art. 17 i 18 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, póz. 60 z późn. zm.), świadczonych przez gminę na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, przy odpowiednim stosowaniu przepisów art. 19 cytowanej wyżej ustawy o kombatantach. Kombatant, którego dochód nie przekracza poziomu określonego w art. 4 ust. l ustawy o pomocy społecznej, z mocy już tej tylko ustawy jest zwolniony z obowiązku zwrotu wydatków na usługi opiekuńcze (art. 34 ust. 2 tej ustawy). Jeśli natomiast dochód kombatanta przekracza ustalony poziom, nie jest on zwolniony z obowiązku zwrotu wydatków w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej, ale ma prawo do nieodpłatnego uzyskania świadczeń na zasadzie art. 18 ust. l ustawy o kombatantach. W takim wypadku ma zastosowanie także art. 19 ust. l tej ustawy. Przepis ten mówi o "przyznaniu" pomocy, co w powiązaniu z przepisem art. 19 ust. 4 tej ustawy oznacza, że pomoc jest przyznawana w drodze aktów indywidualnych. Rzeczą organu było zatem rozważenie czy treść odwołania nie zawiera w istocie wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków za usługi opiekuńcze. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.