II SA/Kr 183/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy R. decyzją z dnia 28 października 2021 r. znak: [...] działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 § 1 K.p.a. odmówił Firma A . ustalenia warunków zabudowy dla budowy instalacji wolnostojących paneli fotowoltaicznych "L. " o mocy do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] w miejscowości L., Gmina R.. W uzasadnieniu organ wskazał, że po zbadaniu wniosku pod względem jego kompletności wystąpiono do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o wyrażenie opinii w sprawie możliwości lokalizacji planowanej inwestycji na przedmiotowej działce. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Nadzór Wodny D. pismem z dnia 4 maja 2020 r. stwierdziło, że w prowadzonej ewidencji melioracji wodnych widnieje zapis o występowaniu urządzeń melioracji wodnych - sieć drenarska. Zgodnie z art. 192 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne zabrania się niszczenia i uszkadzania urządzeń melioracji wodnych. W sytuacji kolizji planowanej inwestycji z urządzeniami melioracji wodnych , należy opracować dokumentację przebudowy istniejącego systemu drenarskiego w sposób zapewniający sprawne jego działanie na terenach przyległych na własny koszt. Przebudowa, likwidacja lub budowa nowych urządzeń melioracji wodnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Wszystkie roboty inwestycyjne muszą być wykonane zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 64, 60 ust. 1 i 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Urząd Gminy w R. zwrócił się z prośbą o uzgodnienie możliwości lokalizacji planowanej inwestycji na działce nr [...] w miejscowości L. gm. R.. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. postanowieniem z dnia 11.08.2020r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Starosta [...] postanowieniem z dnia 6.08.2020 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa instalacji wolno stojących paneli fotowoltaicznych "L. " o mocy do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] w miejscowości L., Gmina R.. Ustalono, że przedmiotowa działka nr [...] w L. stanowi użytki gruntowe: RIVb, RV, Br-PslV. Teren ten stanowi obszar, który nie wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o przeznaczeniu na cele nierolnicze. Na przedmiotowej działce nr [...] - we wschodniej części działki znajduje się zabudowa zagrodowa. Pozostała część działki jest użytkowana rolniczo. Teren ten nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym teren ten przeznaczony był w całości pod uprawy polowe. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. działka nr [...] położona jest w terenach oznaczonych jako wyłączone z zabudowy, tereny upraw rolnych, oraz tereny zmeliorowane. Gmina R. planuje na tym terenie kontynuować działalność rolniczą. Biorąc pod uwagę położenie działki, przeznaczenie terenu oraz wpływ inwestycji zwartość przestrzeni produkcyjnej ustalono, że planowane przedsięwzięcie będzie kolidować z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Od powyższego postanowienia Starosty [...] inwestor złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 7 września 2020r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Inwestor Firma A złożył skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 19 stycznia 2021 r. wydał wyrok sygn. akt II SA/Kr 1260/20 w którym oddalił skargę. Starosta [...] postanowieniem z dnia 22.09.2020 r. ponownie odmówił pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że Gmina R. w obszarze wskazanym we wniosku nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym inwestycja polegająca na budowie instalacji wolnostojących paneli fotowoltaicznych "L. " o mocy do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą wymaga w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotowa inwestycja nie uzyskała pozytywnego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych Biorąc powyższe pod uwagę - Wójt Gminy R. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Firma A wskazując, że nie jest prawdą odmowne uzgodnienie projektu decyzji "storo Starosta [...] w piśmie z dnia 24 maja 2021 r. sam podał, że uzgodnienia (odmowy) dokonał po terminie przewidzianym w przepis art. 53 ust. 5 upzp, a zatem uzgodnienie uznaje się za dokonane". Zdaniem strony odwołującej organ l instancji pominął te okoliczności i zasłonił się tym, że o odmowie ustalenia warunków zabudowy zdecydowało odmowne postanowienie organu uzgadniającego "podczas gdy jest to oczywiście sprzeczne z dokumentami sprawy i przepisami prawa". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konkretyzującą treść konstytucyjnie zagwarantowanego prawa własności, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jak wyjaśnił organ l instancji, obszar objęty wnioskiem nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 w/w ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 53 ust. 5 ustawy, uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. A zatem uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Co istotne organ, który prowadzi postępowanie główne (w tym przypadku Wójt Gminy R.) jest związany uzgodnieniem dokonanym przez inny organ (w tym przypadku Starosta Powiatu w D. T. ). Powyższe rozważania mają decydujący wpływ na ocenę zaskarżonej decyzji. Jak już wykazano wyżej Starosta [...] postanowieniem z dnia 22 września 2020 r. odmówił pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie to doręczone zostało w dniu 29 września 2020 r., co potwierdza zalegający w aktach sprawy dowód doręczenia. Jak ustalono na etapie postępowania odwoławczego, postanowienie Starosty [...] z 22 września 2020 r. jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. W tym stanie faktycznym i prawnym Wójt Gminy R. nie miał wyboru, i wobec braku uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla w/w inwestycji, był zmuszony wydać decyzje u odmowie ustalenia warunków zabudowy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Firma A z siedzibą w K. zarzucając naruszenie: 1/ art. 6 w zw. z art. 106 § 3 i art. 40 § 2 K.p.a. w ten sposób, że organ II instancji zaakceptował fakt, że decyzję organu I instancji oparto na wadliwym proceduralnym postanowieniu Starosty [...] z 22 września 2020r. w sprawie nr [...], gdyż po pierwsze jest ono wydane z przekroczeniem terminu z i art. 106 § 3 K.p.a. (po terminie) i skutkuje tzw. "milczącym uzgodnieniem" (art. 53 ust. 5 uppz), a po drugie nie zostało doręczone stronie zgodnie z wymaganiami art. 10 i art. 40 § 2 K.p.a.; 2/ art. 7 i art. 77 K.p.a. w ten sposób, że sprawa nie została oceniona na podstawie całego i kompletnego materiału bowiem projekt decyzji o warunkach zabudowy przekazano do opracowania wtedy, gdy akta sprawy nie wróciły jeszcze z SKO w T.; 3/ art. 138 §1 pkt 1 K.p.a., utrzymano bowiem w mocy decyzję organu I instancji, która bazuje na błędnej ocenie, że w sprawie wystąpiła odmowa uzgodnienia inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych, podczas gdy zastosowanie znaleźć powinien przepis art. 53 ust. 5 upzp; 4/ art. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się w decyzji organu II instancji do clou sprawy polegającej na stosowaniu w.w. przepisu art. 3 powołanej ustawy. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiot kontroli sądowej stanowi decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy wydana na podstawie przepisów ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. 2022 r., poz. 503; dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Współdziałanie pomiędzy organem prowadzącym postępowanie a organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. jest bardzo istotnym elementem postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ustawa przewiduje tu najsilniejszą postać współdziałania, tj. uzgodnienie, w którym stanowisko organu współdziałającego bezpośrednio determinuje stanowisko organu wydającego decyzję administracyjną w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Sformułowanie "po uzgodnieniu" użyte w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków musi uzyskać aprobatę organu współdziałającego na rozstrzygnięcie określonej treści. Brak zgody na określone rozstrzygnięcie wiąże organ prowadzący postępowanie i oznacza konieczność wydania decyzji negatywnej dla wnioskodawcy (por. A. Despot-Mładanowicz, komentarz do art. 53, w: A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany", LEX/el. 2021). Wskazać należy również, że zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Stosownie do art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Co istotne, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązany do uzyskania postanowienia organu współdziałającego, może oprzeć swoją decyzję dopiero na takim postanowieniu uzgadniającym, które posiada walor ostateczności (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. II SA/Gd 99/12). Stanowisko takie zgodne jest z ciągle aktualną tezą uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPS 8/98 (opubl. ONSA 1999/1/7), która brzmi: "Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a." W przedmiotowej sprawie kluczowe okazało się uzgodnienie z Starostą Dąbrowskim, w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, które przewiduje art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Współdziałanie to przebiegało następująco: Wójt Gminy R. wystąpił o uzgodnienie do Starosty [...] pismem z 28 lipca 2020 r. Postanowieniem z 6 sierpnia 2020 r. Starosta [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie instalacji wolnostojących paneli fotowoltaicznych "L. " o mocy do 2MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] w miejscowości L.. Wskutek zażalenia wniesionego przez inwestora postanowieniem z 7 września 2020 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 stycznia 2021 r., II SA/Kr 1260/21 oddalił skargę na to postanowienie. Następnie Starosta [...] postanowieniem z 22 września 2020 r. ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. W konkluzji uzasadnienia podał, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z celem określonym wart. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którym jest ograniczanie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, z uwagi na fakt, że planowana inwestycja polega na zabudowaniu działki obejmującej użytki rolne obiektem w postaci farmy fotowoltaicznej, tj. przedsięwzięciem zaliczanym do zabudowy przemysłowej. Uznał również organ, że inwestycja stanowi o zmianie przeznaczenia gruntów dotychczas wykorzystywanych rolniczo, które znajdują się w zwartym obszarze gruntów rolnych, a nadto Gmina R. nie przewiduje w przyszłym planie miejscowym na tym terenie realizacji tego typu inwestycji, w Studium postanowiono bowiem o konieczności zachowania dotychczasowego rolnego charakteru tego terenu. Od tego postanowienia inwestor nie wniósł zażalenia i stało się ono ostateczne z dniem 7 października 2020 r., co potwierdzono w zaświadczeniu Starosty [...] z 9 grudnia 2021 r. przesłanym organowi odwoławczemu. Powołując się na treść postanowienia Starosty [...] z 22 września 2020 r. Wójt Gminy R. decyzją z 28 października 2021 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem materialnoprawnym, jak i procesowym. Z powyższego wynika niezbicie, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniała podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy w postaci negatywnego ostatecznego postanowienia organu współdziałającego, które było dla Wójta Gminy R. wiążące. To związanie ma charakter merytoryczny i organ wydający decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy zobowiązany był przyjąć, że względy ochrony gruntów rolnych i leśnych stanowią merytoryczną przeszkodę dla ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się już do zarzutów skarżącej, wskazać trzeba, że skarżąca – jako inwestor – mogła zakwestionować ww. postanowienie Starosty [...], w drodze zażalenia, na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., czego nie uczyniła. Powody, z jakich to nastąpiło, w szczególności zarzucane nieprawidłowości w doręczeniach postanowienia organu współdziałającego, pozostają poza kontrolą Sądu w tej sprawie. Skarżącej przysługiwała bowiem w stosunku do tego postanowienia osobna droga administracyjna i sądowa dla zakwestionowania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia. Z drogi tej, czego nie sposób nie dostrzec, strona skarżąca w ramach tego postępowania już korzystała. Zauważyć należy też, że postanowienie wydane w trybie współdziałania jest postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie (vide art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.), a w konsekwencji jest postanowieniem, co do którego, zgodnie z art. 126 k.p.a., stosuje się przepisy o wznowieniu postępowania, tj. art. 145-152 z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1, wydaje się postanowienie. Skoro zatem skarżąca twierdzi, że została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu w przedmiocie współdziałania, w tym pozbawiona możliwości wniesienia zażalenia, przysługiwał jej właściwy dla dochodzenia tego rodzaju roszczenia tryb wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem w przedmiocie współdziałania. Sąd wskazuje również, że prawidłowo organy przyjęły, że stanowisko Starosty [...] zapadło w formie aktu – postanowienia, nie zaś – jak twierdzi skarżąca – milcząco. Niezależnie od okoliczności rozpatrywanej sprawy zwrócić trzeba uwagę, że art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. stanowi: "W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane." Zdaniem Sądu z normy wyrażonej w tym przepisie wynika, że organ współdziałający może "wydać" uzgodnienie milczące tylko w przypadku, gdy właściwy organ występuje o uzgodnienie, nie zaś w sytuacji, gdy po uchyleniu postanowienia w przedmiocie współdziałania w wyniku zażalenia, organ współdziałający ponownie zajmuje stanowisko. W tej sytuacji nie zachodzi przesłanka do milczącego uzgodnienia, bowiem nie następuje "doręczenie wystąpienia o uzgodnienie". W ocenie Sądu normę upoważniającą do milczącego załatwienia sprawy należy traktować jako wyjątek od zasady ogólnej – zajęcia stanowiska w drodze postanowienia (vide: art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 zd. 1 u.p.z.p.), którego nie należy interpretować rozszerzająco. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie. Dla przykładu wskazać można wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 4 marca 2014 r., II SA/Bk 772/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym trafnie podniesiono: "art. 53 ust. 5 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie w przypadku doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, dokonanego przez organ występujący o uzgodnienie. Zatem po wydaniu postanowienia kasacyjnego przez organ odwoławczy zastosowanie ma przepis art. 106 § 3 k.p.a. Zgodnie z regułą wykładni excepciones non sunt extendendae, nie ma podstawy by przepis art. 53 ust. 5 zdanie 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym interpretować rozszerzająco – przyjmować, że ma on zastosowanie w odniesieniu do postanowień wydawanych przez organ I instancji także po wydaniu orzeczenia kasacyjnego przez organ odwoławczy." Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. Zdaniem Sądu sprawa została wyjaśniona należycie, z poszanowaniem zasad ogólnych k.p.a., w tym zasady prawdy materialnej. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy właściwie oparł swoją decyzję na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., słusznie dostrzegając związanie Wójta Gminy R. negatywnym stanowiskiem organu współdziałającego wyrażonym w formie postanowienia co do braku zgodności planowanej inwestycji z art. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.