II SA/Kr 183/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz Sędziowie: SWSA Mirosław Bator SWSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi B. K. na czynność Prezydenta Miasta Tarnowa w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku – budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] przy ulicy [...] w T. do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Prezydenta Miasta Tarnowa na rzecz skarżącego B. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga B. K. na czynność Prezydenta Miasta Tarnowa włączenia nieruchomości - budynku mieszkalnego na działce [...] obr. [...] przy ul. [...] w T. do gminnej ewidencji zabytków. W skardze zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego t.j. art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja2023r. do sygn. akt P12/18 poprzez ograniczenie prawa własności nieruchomości przez dokonanie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielom udziału w procedurze skutkującej ujęciem nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, co skutkowało ograniczeniem przysługującego im prawa własności; 2. prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, polegającym na niewłaściwym zastosowaniu przepisów poprzez: bezpodstawne i dowolne uznanie budynku za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 ustawy oraz poprzez umieszczenie karty adresowej przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków bez sprawdzenia czy dane w niej zawarte są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym oraz czy budynek spełnia przesłanki definicji zabytku w myśl przywołanej ustawy, w szczególności braku stosownej dokumentacji potwierdzającej kluczowe w tej sprawie ustalenia, 3. art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 64 ust. 1- 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dopuszczeniu ograniczenia własności pomimo braku przyczyny uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w istocie wystąpiła oraz poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego Skarżących jako właścicieli nieruchomości z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności Skarżącego. W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnia, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...], obr[...], przy ul. [...] w T., na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny umieszczony w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Miasta Tarnowa. Skarżący dowiedział się o włączeniu budynku do GEZ w dniu 15 czerwca 2023 roku. Wówczas nie został poinformowany o możliwościach działania mających na celu obronę jego praw i usunięcie budynku z GEZ. Pismem z dnia 17 czerwca 2023 roku Skarżący wniósł skargę o wznowienie postępowania administracyjnego do Prezydenta Miasta Tarnowa. W jego treści powołał się na niezgodną z Konstytucją procedurę, w której doszło do włączenia budynku do GEZ. Pismo to zostało przez Organ potraktowane jako wniosek o wykreślenie budynku z GEZ, o czym świadczy skierowanie przez Organ do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie wniosku o wyłączenie nieruchomości położonej na działce nr [...] obr. [...] w miejscowości T. z Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Miasta T., z dnia 11 października 2023 roku. Organ nie poinformował. wówczas Skarżącego, że przysługuje mu prawo do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w określonym terminie od dnia dowiedzenia się o dokonaniu wpisu. W odpowiedzi na wniosek Organu z dnia 11 października 2023 roku Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie wezwał do przedłożenia dokumentów związanych z budynkiem. Po ich przedstawieniu przez Skarżącego, pismem z dnia 18 maja 2024 roku skierowanym do Skarżącego, Organ odmówił wyłączenia karty adresowej prowadzonej dla Budynku z GEZ powołując się na negatywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej równie jako "WKZ") w tym zakresie. W treści załączonego do ww. odpowiedzi odmownej, pisma WKZ z dnia 10 lutego 2024 roku, wskazano, że podstawę włączenia karty adresowej budynku do GEZ stanowił 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a budynek posiada walory pozwalające na uznanie go za zabytek w rozumieniu ww. ustawy. Z treści pisma wynikało również, że karta adresowa dla budynku została sporządzona w dniu 7 czerwca 2017 roku, następnie Zarządzeniem nr 411/2022 Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 15 września 2022 roku założono obowiązującą Gminną Ewidencję Zabytków. Skarżący nie został wówczas poinformowany o żadnych dalszych możliwościach działania. Dopiero końcem 2025 roku Skarżący natrafił na informacje innych możliwości działania i w dniu 22 grudnia 2025 roku zgłosił po pomoc prawną do pełnomocnika. Pismami z dnia 23 grudnia 2025 roku skierowano do Urzędu Miasta Tarnowa oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie wnioski o udostępnienie informacji publicznej w zakresie szczegółowych informacji dotyczących włączenia budynku do GEZ i do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Ponadto, z uwagi na odmienności w trybie zaskarżenia aktów i czynności sprzed 1 czerwca 2017 r. i po tej dacie skierował do Organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na żadne z pism Skarżący nie otrzymał odpowiedzi. Skarżący wskazuje, że jak wynika z informacji znajdujących się w piśmie WKZ z dnia 10 lutego 2024 roku karta adresowa budynku została sporządzona w dniu 7 czerwca 2017 roku. Zatem wówczas doszło do włączenia Budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków. Pomimo wydania przez Prezydenta Miasta Tarnowa zarządzenia o przyjęciu GEZ dopiero w dniu 15 września 2022 roku, w świetle dominującego w orzecznictwie poglądu, należy przyjąć, że do włączenia Budynku do GEZ doszło w dniu 7 czerwca 2017 roku czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Do czynności dokonanej po 1 czerwca 2017 roku zastosowanie znajdzie art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu: Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Skarżący dowiedział się o wpisie budynku do GEZ w dniu 15 czerwca 2023 roku, podjął wówczas szereg działań mających na celu usunięcie Budynku z GEZ. Żaden z Organów, do których kierował swoją korespondencję nie wskazał jednak Skarżącemu właściwego sposobu postępowania, pomimo ryzyka utraty możliwości wniesienia skargi z uwagi na upływ terminu. Wobec powyższego zachodzą podstawy do uznania przez Sąd, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy Skarżącego i rozpoznania skargi. Organy administracji publicznej zobowiązane są do właściwego informowania obywateli o przepisach prawa. W niniejszej sprawie nie dość, że nie poinformowano Skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach to jeszcze arbitralnie potraktowano złożoną przez niego Skargę o wznowienie postępowania administracyjnego, w której powołał się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18, jako wniosek o wyłączenie Budynku z GEZ. Informacja o odmowie wykreślenia Budynku z GEZ została skierowana do Skarżącego dopiero w dniu 18 marca 2024 roku, tj. po ponad 9 miesiącach od wniesienia przez niego pisma. Wówczas również nie poinformowano Skarżącego, że ma możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący podnosi, że na wypadek uznania, że wpisu budynku do GEZ dokonano Zarządzeniem nr 411/2022 Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 15 września 2022 roku w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Miasta Tarnowa, wskazuje jako podstawę prawną dla jego zaskarżenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu: "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę łub zarządzenie do sądu administracyjnego." Zaskarżone Zarządzenie zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej i narusza uprawnienia oraz interes prawny Skarżącego, zatem Skarżącemu przysługuje prawo jego zaskarżenia. W ocenie Skarżącego, zaskarżone Zarządzenie doprowadzające do włączenia do budynku do GEZ doprowadziło do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności Skarżącego. Skarżącemu nie umożliwiono zapoznania się z argumentami przemawiającymi za zasadnością ujęcia budynku w ewidencji. Nie wzięto również pod uwagę rozmiaru ograniczeń i obowiązków nałożonych na Skarżącego, jako właściciela nieruchomości po dokonaniu wpisu. Odnosząc się do meritum sprawy Skarżący podnosi, że zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Organ odpowiedzialny za prowadzenie Gminnej Ewidencji Zabytków nie dokonał odpowiedniej weryfikacji stanu faktycznego pod kątem spełniania przez budynek przesłanek uprawniających do uznania go za zabytek. W wymiarze skutków prawnych doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości Skarżącego poprzez wskazanie budynku mieszkalnego w Gminnej Ewidencji Zabytków bez weryfikacji stanu faktycznego i sprawdzenia czy rzeczywiście posiada on walory zasługujące na umieszczenie go w ewidencji zabytków. A jeżeli nawet takie czynności zostały przeprowadzone przez organ to nie umożliwiono poprzednim właścicielom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wyrażenia swojego stanowiska w tym zakresie. Karta adresowa zabytku sporządzona dla budynku nie zawiera żadnych informacji, które uzasadniałyby przyjęcie, że budynek stanowi zabytek. Dokonanie wpisu przez Organ bez uwzględnienia powyższych reguł stanowi ograniczenie prawa własności Skarżącego bez umożliwienia Skarżącemu oraz jego poprzednikom prawnym odniesienia się do stanowiska organu. Nie dość, że Organ nie wykazał we właściwy sposób przyczyny ujęcia budynku w GEZ, to dodatkowo procedura nie przewidywała zebrania materiału dowodowego, z którym właściciele mogliby się zapoznać i do którego mogliby się odnieść. Skarżący podnosi również, że w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. Wojewódzkie Sądy Administracyjne wskazały, że wpisy w Gminnej Ewidencji Zabytków zostały dokonane w wyniku zastosowania wadliwej procedury, która skutkowała pozbawieniem właściciela nieruchomości udziału w sprawie i możliwości odniesienia się do ustaleń dokonanych przez organ przed umieszczeniem nieruchomości w Gminnej Ewidencji Zabytków. Powyższe stanowiło naruszenie przysługującego Skarżącemu prawa do obrony przed ograniczeniem uprawnień wynikających z posiadanego przez niego prawa własności budynku. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej odrzucenie, alternatywnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi wskazano, że wniosek ten uzasadniony jest treścią art. 58 § 1 pkt 2 i art. 53 § 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z twierdzeniem Skarżącego o włączeniu budynku znajdującego przy ul. [...] w T., stanowiącego jego własność do GEZ dowiedział się w dniu 15 czerwca 2023 r. wobec czego skarga została złożona z uchybieniem 30-dniowemu terminowi do wniesienia skargi. W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi wskazano, że w aktualnym kształcie, gminna ewidencja zabytków została wprowadzona przepisami ustawy z dn. 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prezydent miasta (burmistrz, wójt) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Przedmiotem wpisu do gminnej ewidencji mogą być tylko zabytki, a więc takie obiekty lub zespoły obiektów, które z uwagi na ich szczególną wartość historyczną, artystyczną lub naukową wymagają szczególnej ochrony prawnej przewidzianej przepisami ustawy o ochronie zabytków. Gminna ewidencja zabytków prowadzona przez Prezydenta Miasta Tarnowa została założona po przedłożeniu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie Delegatura w Tarnowie wykazu obiektów zabytkowych z miasta T. za pismem z dnia 02.12.2015 r. Wykaz ten zawierał obiekty architektury i budownictwa, które znajdowały się w wojewódzkiej ewidencji miasta T., obiekty i układy urbanistyczne wpisane do rejestru zabytków, stanowiska archeologiczne, obiekty proponowane przez urząd konserwatorski do włączenia do zbioru GEZ miasta T. oraz obiekty, których nie należało włączyć do GEZ. W wykazie tym widniał budynek przy ul. [...] w T. jako obiekt wskazany przez konserwatora do włączenia do GEZ. Organ po weryfikacji wszystkich obiektów przedstawionych przez konserwatora, sporządził karty zabytków nieruchomych oraz karty zabytków archeologicznych, a następnie ostateczną wersją GEZ miasta T. przekazał do zaopiniowania do WUOZ w Krakowie Delegatura w Tarnowie. Urząd konserwatorski ponownie przeprowadził weryfikację wykazu zabytków stanowiącego podstawę utworzenia GEZ, w wyniku której część obiektów została wykreślona z ewidencji z uwagi na ich rozburzenie lub utratę wartości zabytkowych będących wynikiem samowolnej modernizacji i przebudowy. Zaopiniowana pozytywnie Gminna Ewidencja Zabytków miasta T. zawierała kartę adresową zabytku nieruchomego Willa przy ul. [...] w T., gdyż konserwator nie stwierdził utraty wartości zabytkowych przez ten obiekt. Organ nie zgadza się z zarzutem Skarżącego jakoby do ujęcia nieruchomości przy ul. [...] w T. do GEZ miasta T. doszło z naruszeniem prawa wobec niezapewnienia właścicielom udziału w procedurze skutkującej ujęciem nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Włączenie kart adresowych nieruchomości nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Włączenie do gminnej ewidencji zabytków kart adresowych zabytków jest czynnością materialno-techniczną i następuje niejako automatycznie, bowiem zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków Włączając przedmiotową kartę adresową do gminnej ewidencji zabytków Prezydent Miasta Tarnowa nie wydawał decyzji administracyjnej, lecz ujmował nieruchomość znajdującą się w wykazie obiektów zabytkowych z terenu miasta T., który w celu ustalenia gminnej ewidencji zabytków, został przesłany do Urzędu Miasta T. przez działającego z upoważnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie kierownika Delegatury w Tarnowie. Mając na uwadze powyższe należy uznać, iż choć Prezydent Miasta Tarnowa prowadzi gminną ewidencję zabytków, to nie posiada on samodzielnej kompetencji do podejmowania decyzji o włączeniu karty adresowej nieruchomości do niej. To konserwator zabytków posiadający specjalistyczną wiedzę wskazuje obiekty, które w jego ocenie stanowią zabytki w rozumieniu ustawy u.o.z. i które należy włączyć do GEZ. Organ nie podziela również stanowiska Skarżącego, iż bezpodstawnie i dowolnie uznano budynek za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z., a ponadto bez sprawdzenia czy dane w niej zawarte są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Jak zostało wskazane powyżej karty adresowe zabytków zostały sporządzone na podstawie wykazu zabytków przedłożonego przez konserwatora zabytków. To organ ten na podstawie będących w jego dyspozycji dokumentów oraz specjalistycznej wiedzy wskazał nieruchomość przy ul. [...] w T., jako obiekt, którego kartę adresową należy włączyć do GEZ. Prawidłowość tego działania potwierdza stanowisko konserwatora wyrażone w piśmie znak DTV.5140.168.2023/2024.EB2 z dnia 19 lutego 2024 r. stanowiące odpowiedź na wniosek o wyłączenie przedmiotowej nieruchomości z GEZ. Konserwator wskazał w nim m.in. budynek - willa - wybudowany na pocz. XX w. w T. przy ul. [...] posiada cechy uzasadniające objęcie go ochroną zabytków, gdyż wypełnia definicję "zabytku". Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dn. 23.07.2003 r. zabytek - nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka łub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo o minionej epoce bądź zdarzenia, których zachowane leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Niniejsza sprawa dotyczy nieruchomości- willi z pocz. XX w. wybudowanej na planie prostokąta, murowanej z cegły, tynkowanej z ryzalitem na ścianie frontowej podzielonym gzymsem oraz zdobieniem zwieńczonym attyką, cokół kamienny wysunięty poza lico ścian. Budynek posiada zachowany detal architektoniczny w postaci narożnego boniowania ścian, wysuniętych parapetów okiennych, ozdobnego schodkowego opracowania górnej części ściany szczytowej, a także gzymsu wieńczącego. Stolarka okienna drewniana, różnorodna m.in. dwu- trzykwaterowa, sześciokwaterowa o różnych wymiarach. Stolarka drzwiowa drewniana, dwuskrzydłowa, płycinowa z naświetleniem w górnej części. Bryła budynku z widocznymi dobudowanymi częściami m.in. ganki przy ryzalicie oraz pomieszczenia od strony zachodniej. Dobudowane elementy różnią się formą oraz pokryciem dachu, które na gankach wykonane jest z blachy płaskiej, na dobudowanej części od strony zachodniej pokrycie z blachodachówki w kolorze czerwonym. Najstarsza część willi pokryta jest dachem dwuspadowym z dachówką ceramiczną, a ryzalit dachem dwuspadowym z blachą płaską na rąbek. Budynek od strony południowej posiada taras z murowanymi słupkami i elementami kamiennymi, połączonych metalowymi rurami. Niniejszy budynek jest dziełem człowieka - powstał zgodnie z lokalnymi tradycjami oraz stanowi świadectwo minionej epoki, a jego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną i artystyczną. Forma architektoniczna domów mieszkalnych uzależniona była od poziomu techniki danego okresu i regionu. Zachowanie przedmiotowego budynku dla przyszłych pokoleń w krajobrazie miasta T. leży w interesie społecznym jako elementu dziedzictwa kulturowego i niewątpliwie przyczyni się do budowania świadomości architektonicznej oraz zachowania tożsamości, ponieważ jest świadkiem historii miejscowości i jej mieszkańców. Ponadto konserwator zabytków porównując dokumentację fotograficzną zawartą w karcie ewidencyjnej ze zdjęciami przesłanymi przez Skarżącego za pismem z dnia 28 grudnia 2023 r. stwierdził, że budynek nie został przekształcony, posiada zachowaną oryginalna formę, gabaryty, kształt dachu, a także drewnianą stolarkę okienną i drzwiową. Został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków w kształcie, w jakim znajduje się obecnie. Nie ulega zaś wątpliwości, że omawiany budynek, wzniesiony na pocz. XX w., jest obiektem historycznym i posiada autentyczną substancję historyczną. Dla tut. Organu nadrzędne znaczenie ma kwestia oceny zachowania zabytkowych cech obiektu, które stanowiły podstawę do umieszczenia go w ewidencji, nie natomiast stan techniczny czy inne okoliczności, takie jak plany inwestycyjne właścicieli nieruchomości czy swoboda komunikacji między częściami budynku. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że Prezydent Miasta Tarnowa i Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie - Delegatura w Tarnowie dokonali tej czynności bez przyczyn uzasadniających jej dokonanie. Nie ulega wątpliwości, że włączenie karty przedmiotowego zabytku do GEZ miasta T. nastąpiło po uprzednim wskazaniu go przez konserwatora, weryfikacji stanu faktycznego w chwili tworzenia karty adresowej (dokumentacji zdjęciowej) oraz następczej weryfikacji przez konserwatora opiniującego GEZ miasta T.. W ocenie konserwatora zabytków obiekt ten spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., tj. stanowi nieruchomość łub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, wobec czego uzasadnione było objęcie go wstępną ochroną w postaci ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Mając na uwadze powyższe chybione są również twierdzenia Skarżącego, iż doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości do niego należącej poprzez wskazanie budynku mieszkalnego w GEZ bez weryfikacji stanu faktycznego i sprawdzenia czy rzeczywiście posiada on walory zasługujące na umieszczenie go w ewidencji zabytków. Nieprawdziwe są również twierdzenia Skarżącego, iż organ nie poinformował go o przysługującym prawie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w oznaczonym terminie. Pomimo braku takiego obowiązku, organ wskazał Skarżącemu możliwość skarżenia czynności ujęcia jego nieruchomości w ewidencji zabytków bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w piśmie znak: SKM.0717.1.2023 z dnia 12 lipca 2023 r., stanowiącym odpowiedź na pismo Skarżącego zatytułowanego Skarga o wznowienie postępowania administracyjnego z dnia 17 czerwca 2023 r. Odnosząc się do wniosku Skarżącego dotyczącego wyłączenia z GEZ miasta T. pozostałych aktualizacji kart adresowych sporządzonych w okresie od dnia założenia Gminnej Ewidencji Zabytków do dnia wniesienia skargi dla budynku mieszkalnego mieszącego się na działce oznaczonej nr [...] obr[...], przy ul. [...] w T. do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta T. organ podnosi, iż nie aktualizowano karty adresowej przedmiotowego budynku. W kwestii żądania ewentualnego tj. stwierdzenia niezgodności z prawem zarządzenia nr 411/2022 Prezydenta Miasta Tamowa z dnia 15 września 2022 r. w sprawie założenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Miasta T. w zakresie, w jakim stanowi ono o włączeniu budynku przy ul. [...] w T. do Gminnej Ewidencji Zabytków z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. o sygn. P 12/18. Organ odnosząc się do zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie pytania prawnego zadanego przez NSA, sygn. P 12/18, który stwierdza niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia podnosi, że wyrok ten nie ma skutku derogacyjnego, co oznacza, iż nie zostało z porządku prawnego wyeliminowane upoważnienie ustawowe do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków innych zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2024, poz. 1267). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026, poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada terminowość i dopuszczalność skargi. Wynikająca ze skargi istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności czynności włączenia do gminnej ewidencji zabytków, przez Burmistrza Miasta Tarnowa, karty adresowej zabytku nieruchomego – budynku przy ul. [...] w T.. Karta adresowa zabytku została sporządzona 7 czerwca 2017 r. i uzgodniona z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Krakowie delegatura w Tarnowie w dniu 29 czerwca 2018 r., a następnie zarządzeniem nr 411/2022 z dnia 15 września 2022 r. Prezydent Miasta Tarnowa założył Gminną Ewidencję Zabytków, w której ujął w/w budynek. Poza sporem pozostaje, że Skarżący jest od 2018 r. właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek (co wynika z KW [...]). Niewątpliwie z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela, jak i posiadacza nieruchomości, takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) ustawy o ochronie zabytków (u.o.z.). Dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków istnieje obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). W kontekście terminowości wniesienia skargi rozważyć należy charakter prawny zarządzenia Burmistrza oraz ustalić przedmiot skargi. Zarządzenie burmistrza to akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (zob. postanowienie z Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. II OSK 1950/12). Natomiast czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 840 ze zmianami, dalej u.o.z.) , jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie z Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. II OZ 218/21, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2021 r., VII SA/Wa 1766/19). W skardze wskazano, że jej przedmiotem jest czynność, alternatywnie zarządzenie Burmistrz Miasta Tarnowa. Jednak z treści skargi, w tym zawartych w niej zarzutów wynika, że w istocie Skarżący kwestionuje czynność włączenia nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek przy ul. [...] w T. do GEZ. W ocenie Sądu zarządzenie ma charakter wtórny, jest niejako potwierdzeniem czynności materialno-technicznej "włączenia" karty adresowej konkretnego zabytku do GEZ oraz zbiorczym ujęciem zabytków, które na dany moment (przyjęcia zarządzenia) znajdują się w ewidencji. Inna interpretacja skutkowałaby tym, że charakter prawny czynności włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków, byłby zróżnicowany i uzależniony od tego, czy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wydawał akt (zarządzenie) czy też nie. To z kolei skutkowałoby odmiennymi zasadami ustalania terminowości wniesienia skargi. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie terminowość wniesienia skargi należy oceniać przez pryzmat art. 53 § 2 p.p.s.a, zgodnie, z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Umożliwia to właścicielom nieruchomości włączony do GEZ skuteczną ochronę ich praw, co jest szczególnie istotne zważywszy, że włączenie karty adresowej zabytku do GEZ następuje poza ramami jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że karta przedmiotowego zabytku została sporządzona tuż po zmianie przepisów prawa. Skarżący pełny obraz sytuacji uzyskał dopiero po uzyskaniu w trybie dostępu do informacji publicznej szczegółowych informacji dotyczących włączenia budynku do GEZ. Mimo, że przepisy gwarantujące czynny udział w postępowaniu w sprawie włączenia do GEZ weszły w życie dnia 19 października 2019 r. (na mocy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, Dz.U. z 2019, poz. 1886), zatem obowiązywały w dacie włączenia przedmiotowego zabytku nieruchomego do GEZ w 2022 r., właściciel nieruchomości nie został powiadomiony o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do GEZ. Zauważyć również należy, że Skarżący postępował zapobiegliwie i z uwagi na odmienności w trybie zaskarżania aktów i czynności sprzed 1 czerwca 2017 roku i po tej dacie, skierował do Organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zanim powziął wszystkie istotne informacje w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 23 grudnia 2025 r. Mając na uwadze powyższe Sąd skorzystał z uprawnienia, jakie daje art. 53 § 2 p.p.s.a uznając, że Skarżący uznaje, że uchybienie terminowi nie nastąpiło z jego winy i przyjmuje skargę do rozpoznania. Powyższa argumentacja stanowi zarazem odpowiedź na wniosek organu o dorzucenie skargi. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy na wstępie Sąd wskazuje, że podstawą prawną skarżonej czynności był art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2021 r., sygn. II OZ 218/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1766/19). Wobec argumentacji sformułowanej przez Skarżącego należy postawić pytanie, istotne z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy, czy i na jakim etapie włączania karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków badaniu podlegają przyczyny włączenia obiektu do ewidencji, w szczególności jego zabytkowy charakter. Niewątpliwie organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle u.o.z. zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i nie wydaje w tej sprawie decyzji. Jednakże należy zauważyć, że zgodnie ze stanowiskiem NSA z 25 lutego 2020 sygn. II OSK 395/20, brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 2189/13). Przy ujęciu w gminnej ewidencji zabytków nie stosuje się reguł kodeksu postępowania administracyjnego, jakie mają zastosowanie w przypadku prowadzenia typowego postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest bowiem oczywiste, że włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., może zostać ujęty w ewidencji. Wobec tego powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 u.o.z. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości (por. np.: wyroki WSA w Krakowie z: 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 441/2021 r.; 20 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 707/20, 29 września 2021 r., sygn. II SA/Kr 637/21. W kontekście rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługuje także wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2116/19, w którym wskazano, że art. 22 ust. 2 i 3 u.o.z. należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków. Stosownie do § 18b ust. 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, w brzmieniu nadanym na mocy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, Dz.U. z 2019, poz. 1886), wójt (burmistrz, prezydent miasta) o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków albo wyłączenia tej karty z gminnej ewidencji zabytków. W myśl § 18b ust. 5 w/w rozporządzenia do zawiadomienia o włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków lub o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku dołącza się odpowiednio potwierdzoną kopię karty adresowej zabytku albo nowej karty adresowej zabytku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje. Czynność włączenia karty adresowej zabytku do GEZ w niniejszej sprawie została dokonana po 19 października 2019 r., kiedy to weszły w życie przepisy nakazujące zawiadomienie właściciela o zamiarze włączenia karty adresowej do GEZ oraz dołączenia karty adresowej zabytku. Z akt sprawy nie wynika, aby uczyniono zadość wymaganiom wynikającym z w/w przepisów prawa. Ponadto, w aktach sprawy zalega karta adresowa zabytku nieruchomego sporządzona w dniu 7 czerwca 2017 r. przez K. Ż., jednak nie wynikają z niej cechy zabytkowe obiektu. Brak jest jakiegokolwiek opisu, czy zwrócenia uwagi na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Brak również odesłania do jakichkolwiek dokumentów, które wskazywałyby na taką wartość. Skoro czynność włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ jako jednostronna czynność materialno-techniczna poddana została kognicji sądów administracyjnych, to w świetle w/w przepisów prawa czynność włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ powinna być należycie udokumentowana w odniesieniu do konkretnego zabytku. Zatem powołanie się na zbiorcze uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (k. 35 a.a.) samo w sobie nie uzasadnia jeszcze włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ, jeśli nie towarzyszy temu adekwatna informacja w samej karcie adresowej oraz nie zapewniono właścicielowi, którego uprawnienia w ten sposób doznają ograniczenia, przynajmniej biernego udziału zgodnie z przepisami prawa. Również następcze wyjaśnienia organu wyspecjalizowanego, na którego powołuje się organ w odpowiedzi na skargę braków tych nie sanują. Wobec powyższego Sądu uznał, że zaskarżona czynność została dokonana z naruszeniem prawa z przyczyn wskazanych powyżej. Zaakcentować przy tym należy, że niniejszy wyrok nie przesądza, czy przedmiotowa nieruchomość jest zabytkiem, czy też nie, lecz wskazuje na brak wykazania zabytkowego charakteru przedmiotowego budynku przy ul. [...] w T. na etapie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ, co jest konsekwencją poddania kontroli sądów administracyjnych jednostronnej czynności materialno-technicznej włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.