II SA/Kr 1835/97

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Janiny P. na decyzję Wojewody (...) z dnia 8 września 1997 r. w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi dla powodzian i na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją Kierownika O środka Pomocy Społecznej w Ł.D. z dnia 9 sierpnia 1997 r. nr OPS-I-1012/P/2/97, wydaną na podstawie art. 1 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. /Dz.U. nr 80 poz. 491/, wytycznych Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 lipca 1997 r. w sprawie realizacji art. 1 tej ustawy oraz wyjaśnień Departamentu Pomocy Społecznej tego Ministerstwa, zawartych w piśmie nr DPS. III.O75/50/2641/97 z dnia 23 lipca 1997 r. i art. 104 Kpa, odmówiono Tadeuszowi i Janinie małżonkom P., zamieszkałym w W.G. nr 33, jednorazowej zapomogi pieniężnej przysługującej powodzianom. Powodem odmowy było to, że nie został zalany ich lokal mieszkalny, lecz jedynie piwnice, w których nie jest prowadzone gospodarstwo domowe. Według oświadczenia wnioskodawców, w piwnicach zalaniu uległy hydrofor, silniki i rzeczy osobiste oraz podmoczone zostały podłogi. W odwołaniu Janina P. wnosi o uchylenie krzywdzącej dla niej decyzji, gdyż poziom wód wokół domu był tak wysoki, że woda wdarła się pod podłogę, zalała łazienkę, a także hydrofor w piwnicy. Nasiąknięte mury i podłoga spowodowały zawilgocenie całego domu. Na meblach, ścianach i podłodze pojawiła się pleśń. Zapleśniały ubrania w szafach. Ponadto w 100 proc. zniszczone zostało jej gospodarstwo rolne i budynki gospodarcze, jak stajnia, stodoła, szopa. Ma ona na utrzymaniu ośmioro dzieci i nie ma ich czym nakarmić, gdyż powódź zniszczyła wszystkie uprawy i zapasy. Tadeusz P. jest rencistą, a odwołująca się nie pracuje. Gospodarstwo stanowiło jedyne źródło utrzymania dla nich i dla ośmiorga dzieci, z których jedno jest kaleką /niewidome od urodzenia/. Wojewoda (...) decyzją z dnia 8 września 1997 r. nr WZPS.II-9141/288/97, wydaną na podstawie cytowanej już ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. oraz wytycznych i wyjaśnień Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ stwierdził, że zalane zostały jedynie piwnice budynku mieszkalnego, a zatem brak jest podstaw do przyznania zapomogi. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Janina P. wnosi o uchylenie tej decyzji, twierdząc, że Komisja nie sprawdzała poziomu wody ani w piwnicy, ani w łazience. Ponieważ woda stała w piwnicy przez 2 tygodnie, nasiąknęły nią mury i w mieszkaniu pojawiła się pleśń. Potwierdza fakty, o których pisała w odwołaniu, i opisuje swoją sytuację rodzinną. Twierdzi, że zapomogi były przyznawane na terenie gminy Ł.D. w wielu wypadkach niesłusznie. Podkreśla, że na skutek zalania pól i upraw rodzina pozostała bez środków do życia. Twierdzi, że postępowanie było prowadzone pobieżnie, a protokół nie był od razu podpisany przez członków Komisji. Do skargi dołącza listy z podpisami różnych mieszkańców gminy Ł.D. skarżących się na działalność Komisji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej w (...) wnosi o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przytoczone w uzasadnieniu ostatecznej decyzji. Organ dodaje, że skarżąca nie została pozostawiona bez pomocy, gdyż O środek Pomocy Społecznej udzielił jej pomocy pieniężnej w łącznej kwocie 4 000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Artykuł 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. /Dz.U. nr 80 poz. 491/, jest przepisem wysoce nieprecyzyjnym, nic więc dziwnego, iż Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej już w następnym dniu po uchwaleniu ustawy wydało do niej wytyczne, a w kilka dni później dodatkowe wyjaśnienia. Należy jednak zauważyć, że zarówno owe wytyczne Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 lipca 1997 r. w sprawie realizacji art. 1 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r., jak i kolejne "wyjaśnienia" Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej, na czele z pismem Departamentu Pomocy Społecznej z dnia 23 lipca 1997 r. /DPS.III.O75/50/264/97/, nie mają charakteru źródła prawa i w konsekwencji nie wiążą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto, jak można zauważyć, w owych wytycznych oraz wyjaśnieniach poglądy Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej ulegały pewnej ewolucji w miarę pojawiania się coraz liczniejszych sytuacji trudnych do zakwalifikowania według wspomnianego przepisu. Na ewolucję poglądów Ministerstwa niewątpliwy wpływ miała też krytyka prasowa ustawy. Wspomniane dokumenty Ministerstwa kładą główny nacisk na określenie "mieszkanie", zamiast na sprecyzowanie pojęcia "strat w gospodarstwie domowym". Sprzyja takiej wykładni art. 1 ust. 2 ustawy, przewidujący przyznanie dla każdego gospodarstwa domowego zapomogi pieniężnej w jednakowej wysokości 3.000 zł /bez względu na wysokość poniesionych strat/. Takie rozwiązanie, choć proste w swej istocie i realizujące zasadę zrównania wszystkich powodzian wobec klęski żywiołowej, spowodowało, że ze względu na różnorakie rozmiary rzeczywistych szkód wspomniana kwota w pewnych wypadkach mogła prowadzić do ich rekompensaty, w innych zaś mieć charakter wyłącznie symboliczny. Zrównanie powodzian wobec prawa nie zapobiegło dokonywaniu w praktyce przez kierowników ośrodków pomocy społecznej i przedstawicieli gmin działań mających na celu typowanie osób, którym zapomoga przysługuje, odrzucenie zaś wniosków niektórych osób z różnych przyczyn /jak brak zameldowania, posiadanie innego jeszcze mieszkania itp./. Takim działaniom sprzyjała zwężająca wykładnia art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy, wspierana wspomnianymi wytycznymi i wyjaśnieniami. W wykładni tej najbardziej kontrowersyjną kwestią jest pozbawienie jednorazowej zapomogi pieniężnej tego kręgu osób, które poniosły nawet bardzo poważne straty, jednakże szkody tę były związane z zalaniem pomieszczeń położonych w najniższych kondygnacjach budynków /w piwnicach, suterenach, pralniach itp./. Ministerstwo uważa, iż w art. 1 ust. 1 omawianej ustawy pojęcie "mieszkanie" należy rozumieć jako "lokal mieszkalny przeznaczony na stały pobyt, w którym prowadzone jest gospodarstwo domowe, bez pomieszczeń pomocniczych i przynależnych" /wyjaśnienia Departamentu Pomocy Społecznej z dnia 23 lipca 1997 r., pkt 8/. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć ustawa nie określa pojęcia "mieszkanie", jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, iż chodzi tu o co innego niż o "lokal mieszkalny" w rozumieniu przepisów o najmie lokali mieszkalnych /art. 680 i nast. Kc/ czy też przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. nr 85 poz. 388/. W szczególności ustawa o własności lokali przesądziła w art. 2 ust. 4, iż pomieszczenia przynależne do lokalu /piwnica, strych, magazyn/ są częścią składową lokalu mieszkalnego. Również w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./ przez "lokal" /mieszkalny/ rozumie się "wydzieloną trwałymi ścianami w obrębie budynku izbę lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, który wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służy zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych". Przez pomieszczenia pomocnicze zaś rozumie się piwnicę, strych i inne przynależności /A. Mączyński, A. Proksa: Nowe prawo lokalowe z komentarzem, Kraków 1994, str. 14/. W konsekwencji należy stwierdzić, że dokonana przez Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej wykładnia art. 1 ust. 1 omawianej ustawy jest sprzeczna z prawem, gdyż w sposób arbitralny, niezgodny z zasadami prawa wyrażonymi w innych aktach prawnych, dokonuje zwężenia pojęcia ustawowego, prowadząc tym samym do pozbawienia pewnego kręgu obywateli prawa do należnej im jednorazowej zapomogi pieniężnej. Jak się wydaje, Ministerstwo częściowo zdawało sobie z tego sprawę, gdyż w piśmie Dyrektora Departamentu Pomocy Społecznej z dnia 20 lipca 1997 r. jest mowa o tym, że "kwestia zaliczenia piwnicy do lokalu mieszkalnego budzi wiele wątpliwości (...). Sprawy takie będą ewentualnie załatwiane w drugiej kolejności". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawo do jednorazowej zapomogi pieniężnej przysługuje osobom, które wskutek powodzi poniosły straty w gospodarstwie domowym w wyniku zalania izb mieszkalnych, jak również pomieszczeń pomocniczych i przynależnych, jeśli na skutek zalania tych pomieszczeń zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych tych osób stało się w znacznej mierze utrudnione lub wręcz niemożliwe. Jest bowiem sprawą oczywistą, iż zalanie rozmaitych urządzeń grzewczych, hydroforów, a także znajdujących się często w piwnicach domów jednorodzinnych pralek, zamrażarek, chłodni, kuchni gospodarczych itp. urządzeń musi spowodować konieczność ich remontu, a przez to znaczne utrudnienie zaspokojenia niektórych potrzeb bytowych czy wręcz przejściową z nich rezygnację. Im większe szkody w tym zakresie, tym trudniejszy jest powrót do normalnego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Większość powodzian nie ma własnych środków finansowych, aby wyrównać poniesione straty. Z zalaniem piwnic, suteren wiąże się też niejednokrotnie konieczność ich remontu, aby zapobiec zawilgoceniu czy też zagrzybieniu wyższych kondygnacji. Ustawa z dnia 17 lipca 1997 r., o której mowa, ma na celu "likwidację skutków powodzi", co wynika już z samego jej tytułu. Naczelny Sąd Administracyjny zatem jest zdania, że mimo pozornie prostego zabiegu przyznawania wszystkim powodzianom zapomogi w określonej przez ustawę kwocie 3.000 zł organy administracji mają za zadanie przeprowadzić bardzo wnikliwe postępowanie w tych wszystkich wypadkach, gdy na pierwszy rzut oka nie można dostrzec, aby powódź wyrządziła straty w gospodarstwie domowym, albo też gdy wydaje się, że wielkość szkód nie jest adekwatna do sumy jednorazowej zapomogi pieniężnej. Zapomoga ta bowiem ma służyć zrekompensowaniu strat, a nie wzbogaceniu się wnioskodawcy. Przy tego rodzaju wnikliwym postępowaniu nie zachodzi obawa, iż zapomoga zostanie przyznana osobom, których straty w pomieszczeniach pomocniczych lub przynależnych były minimalne /np. zniszczeniu uległy rozmaite rupiecie, stare, nie używane meble, a niekiedy nawet przetwory/. Największe trudności interpretacyjne, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, może nastręczać użycie w art. 1 ust. 1 określenia "straty w gospodarstwie domowym w wyniku zalania mieszkań". Wykładnia celowościowa tego przepisu musi prowadzić do wniosku, że chodzi o to, aby jednorazowa zapomoga pieniężna została przyznana w związku ze stratami odnoszącymi się do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Zapomoga zatem nie przysługuje z tytułu strat związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i działalności gospodarczej czy też z wykonywaną pracą. Te bowiem kwestie zostały uregulowane w dalszych przepisach cytowanej ustawy. Jednorazowa zapomoga pieniężna ma likwidować skutki powodzi. W praworządnym państwie zatem nie może pozostać grupa obywateli, która mimo wyrządzonych przez powódź strat nie otrzyma stosownej rekompensaty. Fakt uzyskania świadczeń na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm./ nie może stać na przeszkodzie przyznaniu takiej zapomogi. W tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.