II SA/Kr 184/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skarg A.T., J. P. oraz L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji – po wznowieniu postępowania I. odrzuca skargi A. T. i J. P.; II. w uwzględnieniu skargi L. S. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej L. S. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia 19 grudnia 2017 r. Starosta [...] w wyniku wznowionego postępowania, orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 sierpnia 1983 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie wsi M. i W. oraz części wsi K., [...], Gmina M., w części dotyczącej działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. W. jedn. ewid. M. . W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Ł. S., A. M. T. i J. P. wystąpili wnioskiem z dnia 11 stycznia 2011 r. do Wojewody [...] o stwierdzenie, że decyzja z dnia 29 sierpnia 1983 r. nr [...], wydana została z naruszeniem prawa poprzez pominięcie właścicieli działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. W. jedn. ewid. M. . Organ I instancji odniósł się do przesłanek wznowienia postępowania określonych w szczególności w art. 145 § l pkt 4 i pkt 5 kpa, rozważając je w kontekście okoliczności faktycznych sprawy i postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przed wydaniem decyzji scaleniowej objętej wnioskiem o wznowienie. Odwołanie złożyli A. T., Ł. S. i J. P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 3 ust. l ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. księgach wieczystych i hipotece, art. 17 i art. 18 § l dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe w zw. z art. III pkt 3 oraz art. XVII ustawy z dnia 23 kwietnia 1974 r przepisy wprowadzające ustawę Kodeks cywilny, poprzez przyjęcie, jakoby w dacie wydawania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania dopuszczalne było rozstrzygania o stanie prawnym nieruchomości na podstawie samych tylko decyzji administracyjnych (aktów własności ziemi) mimo, iż dowodem co do stanu prawnego nieruchomości wówczas i obecnie może być jedynie treść księgi wieczystej. Stąd też zarzucono również naruszenie art. 17 (obecnie art. 20) ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów, poprzez błędne przyjęcie, że dopuszczalne było przyjmowanie stanu prawnego nieruchomości wyłącznie na podstawie danych ewidencyjnych gruntów, podczas gdy w istocie należy kierować się stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych. Zarzucono także naruszenie art. 1025 § l i art. 925 kodeksu cywilnego w zw. z art. 145 § l pkt 5 kpa poprzez błędne przyjęcie, jakoby postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie stanowiły podstawy do wmówienia postępowania ze względu na daty ich wydania - mimo, że stwierdzają okoliczności faktyczne istniejące w dacie wydawania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, a więc dowodzą istnienia podstawy wznowienia postępowania. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7 i art. 77 § l kpa, a w związku z tym również art. 151 § l pkt l i pkt 2 w zw. z art. 145 § l pkt 4 i pkt 5 kpa. W obszernym uzasadnieniu Skarżący podkreślili, że art. 17 (obecnie art. 20) ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów nie tylko nie określa wyczerpująco kręgu stron postępowania scaleniowego, ale i nie może stanowić wyłącznej podstawy orzekania w kwestii scaleń, gdyż stan prawny należy oceniać na podstawie ksiąg wieczystych. Podniesiono, iż organ jest zobowiązany uwzględniać dane dotyczące stanu prawnego nieruchomości i to nimi winien się kierować, jeśli ewidencja gruntów jest z nimi sprzeczna. W przedmiotowej sprawie natomiast stan ujawniony w ewidencji gruntów jest sprzeczny z danymi z ksiąg wieczystych, i z tymi danymi jest również sprzeczna treść przywołanych przez Organ I instancji aktów własności ziemi. Skoro jednak AWZ nie zostały uwzględnione w treści ksiąg wieczystych, to oznacza, że nie mogą stanowić dowodu na okoliczność stanu prawnego nieruchomości. Podkreślono, że dowodem na stan prawny nieruchomości jest wyłącznie księga wieczysta i obowiązuje domniemanie istnienia praw ujawnionych w księdze, w tym prawa własności, a domniemania te mogą być obalone tylko przed sądem powszechnym w drodze stosownego powództwa. Zatem zdaniem skarżących, kierowanie się treścią decyzji administracyjnych wbrew treści księgi wieczystej, jest niedopuszczalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 listopada 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5, art. 146 § l, art. 151 § l pkt l oraz art. 138 § l pkt l kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu podano, iż dla obrębu W. Gmina M. w 1979 r. została założona nowa ewidencja gruntów - zgodnie z przepisami wykonawczymi tj. § 10 obowiązującego wtenczas zarządzenia. Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, która określała grancie działek według faktycznego stanu władania stwierdzonego na gruncie. Stąd też w wyniku założenia nowej ewidencji według faktycznego stanu władania, jako właściciela działek nr [...], wpisano Skarb Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia 12 sierpnia 1980 r. nr [...]/80 o przejęciu nieruchomości wpisanych w rejestrze gruntów jako mienie opuszczone. Następnie jako właściciela działki nr [...] wpisano A. C. - na podstawie AWZ z dnia 05 lutego 1979 r., wydanego przez Naczelnika Gminy M.; jako właściciela działek nr [...] wpisano K. Z. na podstawie AWZ z dnia 05 lutego 1979 r., wydanego przez Naczelnika Gminy M. oraz umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia 01 września 1979 r.; jako właściciela działek nr [...] wpisano W. W. na podstawie AWZ z dnia 06 sierpnia 1980 r. wydanego przez Naczelnika Gminy M.. W ocenie organu jeśli własność nieruchomości została nadana na podstawie aktu własności ziemi i Organ prowadzący postępowanie scaleniowe uwzględnił treść wydanych AWZ, to brak jest podstaw do skutecznego zarzucenia Organowi, że nie został w postępowaniu scaleniowym uwzględniony należycie stan własności gruntów oraz, że Skarżący zostali pominięci w tym postępowaniu jako strony. Jeśli wydane AWZ były w czasie prowadzenia postępowania scaleniowego jedynymi dokumentami źródłowymi, w oparciu o które ustalono własność nieruchomości w ewidencji gruntów, a akty własności ziemi -jako dowody stwierdzające własność - były skuteczne wobec wszystkich, to jednocześnie przyjąć należy, że stanowiły wystarczające poświadczenie w przedmiocie własności nieruchomości, a jednocześnie stanowiły podstawę do założenia księgi wieczystej dla nieruchomości i dokonania odpowiednich zapisów w ewidencji gruntów. O tym, czy dane dowody istniejące na dzień wydania decyzji scaleniowej mają znaczenie prawne, a więc mają wpływ na treść wydanej decyzji scaleniowej, w ocenie Kolegium decydujące znaczenie ma w szczególności ustalenie, czy obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było przeprowadzenie ustaleń i dokonanie oceny w oparciu właśnie o te dowody. Z tego względu zdaniem Kolegium zasadnicze znaczenie mają w tym względzie wymogi określone w przepisach prawa materialnego będących podstawą wydania decyzji scaleniowej Prezydenta Miasta K. z dnia 29 sierpnia 1983 r. W przedmiotowej sprawie przy wydaniu objętej wznowionym postępowaniem decyzji scaleniowej zastosowanie miała ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów, której art. 17 stanowił, iż "stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnie użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. Zatem wobec brzmienia cyt. przepisu nie ulega wątpliwości, że dowodem, na którym organ w postępowaniu scaleniowym miał obowiązek oprzeć swoje ustalenia dotyczące stron postępowania i praw do nieruchomości, były dane zawarte w ewidencji gruntów, które w tym przypadku - jak to zostało wyjaśnione już wcześniej - zostały przez Organ uwzględnione. W postępowaniu scaleniowym przyjęty bowiem został stan własności i posiadania gruntów, jak też oznaczenia gruntów i ich powierzchnie wynikające z ewidencji gruntów założonej w 1979 r., w której uwzględniono wydane przez Naczelnika Gminy M. w 1979 r. i 1980 r. Akty Własności Ziemi oraz decyzję tego organu z 1980 r. o przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa, jak też umowę z 1979 r. o przekazaniu gospodarstwa rolnego. Stąd też Kolegium stwierdziło, iż nie można skutecznie powoływać się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § l pkt 5 kpa ze wskazaniem braku poczynienia przez Organ ustaleń co do wpisów w księgach wieczystych i uwzględnienia tych wpisów, nawet dokonanych później, skoro Organ nie był zobligowany do badania treści ksiąg wieczystych, gdyż nie należało to do zakresu postępowania wyjaśniającego w postępowaniu scaleniowym. Jak wynika z art. 17 ustawy scaleniowej, stan własności określić należało według danych zawartych w ewidencji gruntów. Treść tego przepisu jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości, wobec czego zdaniem Kolegium nie można uwzględnić argumentacji Skarżących, że Organ w postępowaniu scaleniowym pominął istotne dla sprawy dowody istniejące na dzień wydania scaleniowej i nieznane temu Organowi, a które jednocześnie miał on obowiązek uwzględnić. Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę złożyli A. T., Ł. S. i J. P. zarzucając naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez pominięcie danych zawartych w księgach wieczystych, - art. 151 § l pkt l i pkt 2 w zw. z art. 145 § l pkt 4 i pkt 5 kpa poprzez błędne przyjęcie co do braku podstaw do zmiany decyzji pomimo, iż postępowanie dostarczyło dowodów na okoliczność, iż decyzja winna ulec uchyleniu; - art. 17 (obecnie art. 20) ustawy o scalaniu gruntów poprzez błędne przyjęcie, jakoby dopuszczalne było przyjmowanie stanu prawnego nieruchomości wyłącznie na podstawie danych ewidencji gruntów lub decyzji administracyjnych (AWZ), podczas gdy należy kierować się stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych, - art. 2 i art. 3 ust. l ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 17 i art. 18 § l Dekretu z dnia 11.10.1946 r. Prawo rzeczowe w zw. z art. III pkt 3 i art. XVII ustawy z dnia 23.04.1964 r. Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny - poprzez przyjęcie, jakoby w dacie wydawania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania dopuszczalne było rozstrzyganie o stanie prawnym nieruchomości na podstawie samych tylko decyzji administracyjnych (AWZ) pomimo, iż dowodem na okoliczność stanu prawnego nieruchomości wówczas i obecnie może być jedynie treść księgi wieczystej, - art. 1025 § 1 i art. 925 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 145 § l pkt 5 kpa poprzez błędne przyjęcie, jakoby postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie stanowiły podstawy do wznowienia postępowania pomimo, iż stwierdzają okoliczności faktyczne istniejące w chwili wydawania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skargi A. T. i J. P. należało odrzucić w pkt I wyroku, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 i art. 47 § 1 p.p.s.a., gdyż pomimo prawidłowego wezwania nie złożono w terminie skutecznego pełnomocnictwa dla r.pr. M. M. do reprezentowania w/w skarżących przed sądem administracyjnym (załączone pełnomocnictwo nie zawierało upoważnienia dla G. S. do reprezentowania skarżących przed sądem administracyjnym, lecz jedynie w postępowaniu administracyjnym, stąd nie mogła ustanowić dla nich pełnomocnika w postępowaniu sądowym - k. 22) , a następnie pomimo wezwania nie uzupełnili oni braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie i złożenie 22 odpisów skargi, własnoręcznie podpisanych. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co prowadzi z kolei do uwzględnienia skargi Ł. S. i uchylenia decyzji organów obu instancji. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie i rzutującą na wynik postępowania wznowieniowego było, czy wydanie decyzji z dnia 29 sierpnia 1983 r. w przedmiocie scalenia gruntów - z uwagi na sposób ustalenia przez organ prowadzący postępowanie scaleniowe stanu własności (właścicieli) działek objętych tym postępowaniem - było prawidłowe, poprzez ograniczenie się do ustaleń w powyższym przedmiocie opartych na danych ujawnionych w ewidencji gruntów oraz AWZ, z pominięciem wpisów w księgach wieczystych, których to ustaleń domagała się skarżąca. Wbrew stanowisku organów, art. 20 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów (dawniej art. 17 tej ustawy) nie ogranicza postępowania dowodowego w tym względzie do ustalenia stanu własności w oparciu o ewidencję gruntów, z całkowitym pominięciem innych dowodów, w tym zwłaszcza danych zawartych w księgach wieczystych, które korzystają z rękojmi wiary publicznej. Organy obu instancji pomijając konieczność ustalenia stanu prawnego w oparciu o księgi wieczyste, nie dokonały zatem niezbędnych czynności zmierzających do precyzyjnego ustalenia wszystkich uprawnionych uczestników przedmiotowego postępowania scaleniowego, dopuszczając się przez to poważnego naruszenia prawa procesowego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn.. IV SA/Wa 2096/06) ewidencja gruntów i budynków jako rejestr stale aktualizowany, powinna odzwierciedlać aktualny stan ewidencyjny, obejmujący także informacje o stanie prawnym nieruchomości. W ewidencji gruntów i budynków dokonuje się jednak tylko rejestracji stanu prawnego, który jest ustalany na podstawie innych dokumentów, z którymi ustawodawca wiąże taki skutek (§ 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Oznacza to, że dane zawarte w ewidencji, zwłaszcza dotyczące stanu prawnego, pomimo kategorycznej treści art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nie są bezwzględnie wiążące w postępowaniu scaleniowym, jeżeli w toku postępowania okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie, albo pozostają w sprzeczności z dokumentami źródłowymi stanowiącymi podstawę wpisów w tej ewidencji, w tym z dokumentami określającymi stan prawny. W rozpatrywanej sprawie organy ograniczyły się do ustaleń opartych na aktach własności ziemi i ewidencji gruntów, pomijając dane zawarte w księgach wieczystych, w ogóle nie badając powyżej opisanej kwestii oraz podnoszonych przez skarżących sprzeczności. Tymczasem w przypadku stwierdzenia, że dane te nie były aktualne w dniu zatwierdzenia projektu scalenia, stosowne organy powinny podjąć takie działania, które będą procesowo adekwatne do charakteru dokonanych ustaleń, z uwzględnieniem oceny tych dokumentów, które mogły w przeszłości oraz mogą obecnie stanowić podstawę dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków, w świetle przepisów dotyczących aktualizowania ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na to, skoro kontrolowane przez Sąd organy nie poprzedziły wydania decyzji dokładnym ustaleniem stanu faktycznego, to tym samym naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. organ orzekający powinien decyzję należycie uzasadnić z podaniem dowodów, na których podstawie określone fakty przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom i zarzutom strony odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie nie tylko świadczy o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ale stanowi podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. W ponownym postępowaniu organ zastosuje się do wskazanych powyżej poglądów prawnych tj. oceni czy w postępowaniu scaleniowym skarżącym przysługiwał przymiot strony, z uwzględnieniem wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie tj. także tych wskazywanych przez skarżących i stosownie do okoliczności rozstrzygnie sprawę, biorąc przy tym pod dyspozycję art.146 kpa oraz art.151 § 2 kpa. Mając na uwadze powyższe, orzeczono w pkt II wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie powołanych tam przepisów prawa.