II SA/Kr 1845/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie NSA : Tadeusz Woś / spr. / Andrzej Niecikowski Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2005 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2001 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II SA/Kr 1845/01 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] 2001 r., znak:[...], Wojewoda M. na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. C., A. C., B. N. i K. D. od decyzji Prezydenta Miasta K. - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] 2001r., znak: [...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości - części działek ewidencyjnych nr 214, 216 i 280 oraz całej działki ewidencyjnej nr 299 - położonej w obrębie geodezyjnym 31 jednostki ewidencyjnej [...](w granicach wywłaszczonych działek nr 16/1, 16/2, 126/1 i 126/2 obręb[...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje.- W uzasadnieniu decyzji Wojewoda M. stwierdził co następuje: przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] 1985 r., nr [...] na cele realizacji bazy Zajezdni Autobusowej MPK w K. przy ul.[...]. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie w sprawie wykazało, że nieruchomość - za wyjątkiem działki nr 299 - zgodnie z wpisem w księdze wieczystej Nr [...], stanowi własność [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S. A. w K. Nabycie własności przez ten podmiot nastąpiło na podstawie umowy zawartej w dniu [...] 1997 r. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądami literatury fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością poprzez zbycie jej umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot nieruchomości przysługujące na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stało się bezskuteczne, a wnioskowana do zwroty nieruchomość nie może zostać zwrócona. Oceny tej nie zmienia fakt błędnego powołania przez Prezydenta Miasta K. w decyzji wydanej w I instancji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania, ponieważ w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie zachodzą przesłanki przewidziane w tym przepisie. Nieruchomość została mianowicie wniesiona przez Gminę Kraków jako aport do [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S.A. w K. w celu pokrycia części podwyższonego kapitału akcyjnego tej spółki, a więc nie została ani sprzedana, ani nie zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego, o czym mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku natomiast z zarzutami odwołujących się, iż umowa na podstawie której nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości na rzecz M. Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S.A. w K. narusza postanowienia art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda M. stwierdził, że umowa ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a organ administracji publicznej nie jest powołany do oceny zgodności z prawem umów cywilnoprawnych. Z kolei w odniesieniu do działki nr 299 Wojewoda M. stwierdził co następuje: część nieruchomości odpowiadająca obecnie działce nr 299 została wywłaszczona na żądanie jej poprzednich współwłaścicieli na podstawie art. 5 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako nie nadająca się do użytkowania na dotychczasowe cele, co znalazło wyraz w powołaniu tego przepisu w podstawie prawnej decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i poglądami wyrażonymi w literaturze nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona na żądanie właściciela, jeżeli zwrotowi nie podlega jednocześnie nieruchomość wywłaszczona na ogólnych zasadach, bowiem w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonej w tym trybie nie jest możliwe, by nieruchomość taka stała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, skoro cel ten nie został w stosunku do niej określony , W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. C. zarzucił, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta K. naruszają przepisy prawa materialnego przez błędną ich interpretację oraz naruszają przepisy o postępowaniu i zażądał ich uchylenia. Zdaniem skarżącego: - zaskarżona decyzja narusza postanowienia art. 21 Konstytucji statuujące zasadę ochrony własności, ponieważ nie został w niej powołany żaden przepis prawny uzasadniający odmowę zwrotu nieruchomości, która nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia. Praktyka nabywania w złej wierze uprawnień do nieruchomości nie może odbywać się kosztem ustawowych uprawnień byłych właścicieli do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej i wykorzystywanej niezgodnie z celem wywłaszczenia. Prowadziłoby to bowiem do naruszania konstytucyjnej zasady ochrony własności; - jest faktem bezspornym, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości spełnione zostały przesłanki do jej zwrotu określone w art. 136, 137 i 229 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji odwołanie się do poglądu, że o zwrocie nieruchomości można orzec wyłącznie wówczas, kiedy gmina jest właścicielem nieruchomości było zasadne na gruncie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepisy tej ustawy jednakże utraciły moc, a z treści art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, ze zwrot nieruchomości nie jest możliwy wyłącznie wówczas, kiedy przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana lub zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej. W przedmiotowej sprawie nieruchomość nie została ani sprzedana, ani też nie zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego, lecz została ona wniesiona przez Gminę K. jako aport do [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S. A.; - naruszone zostały postanowienia art. 97 § l pkt 4 k.p.a. w związku z art. 99 i 100 k.p.a. W chwili zawierania przez Gminę K. umowy z dnia [...] 1997 r. obowiązywała ustawa z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, której art. 47 ust. 4 stanowił, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inne cele, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 69 z braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego. Zakaz ten został przez Gminę K. złamany. W związku z powyższym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości było zawiesić to postępowanie do czasu wcześniejszego rozstrzygnięcia w postępowaniu przed sądami powszechnymi na podstawie art. 58 § l kodeksu cywilnego rozwiązania umowy zbycia przez Gminę K. nieruchomości z naruszeniem art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zbadanie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest ustawowym obowiązkiem gminy przed zawarciem umowy cywilnoprawnej, a zbywanie nieruchomości w sytuacji, kiedy toczy się postępowanie w sprawie zwrotu jej części należy uznać za cwaniactwo zmierzające do obejścia prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie argumentując podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył co następuje: 1. Przedmiotowa nieruchomość - poza jej częścią odpowiadającą obecnie działce nr 299 - została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] 1985 r., nr [...] na cele realizacji Bazy Zajezdni Autobusowej MPK w K. przy ul. [...] (k. 16-19 akt sprawy). Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie w sprawie wykazało, że przedmiotowa nieruchomość - poza jej częścią odpowiadającą obecnie działce nr 299 - zgodnie z wpisem w księdze wieczystej Nr [...] stanowi własność [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S.A. w K. Nabycie własności nieruchomości przez ten podmiot nastąpiło na podstawie umowy z dnia [...] 1997 r. o przeniesieniu własności przez Gminę K. jako aportu w celu pokrycia części podwyższonego kapitału akcyjnego Spółki w związku z objętymi przez Gminę K. akcjami w tej Spółce (k. 43-47 akt sprawy). Skarżący wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dopiero w dniu [...] 2000r. (k. 40 akt sprawy), więc po upływie przeszło 3 lat od czasu, kiedy [...] Giełda Rolno-Ogrodnicza "[...]" S.A. w K. nabyła własność przedmiotowej nieruchomości. 2. Wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów, niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. 3. Istota zakazu przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele, niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, zawartego w art. 47 ust. 4 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, póz. 127 ze zm.) - pod rządami której Gmina K. przeniosła własność nieruchomości na rzecz Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S.A. w K. - polegała na tym, że w sytuacji, kiedy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona, podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (Skarb Państwa lub gmina), był obowiązany przed dokonaniem ewentualnej zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości zwrócić się do poprzedniego właściciela tej nieruchomości (wywłaszczonego) lub jego następcy prawnego z zapytaniem, czy jest on zainteresowany odzyskaniem nieruchomości na zasadach określonych w art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc w szczególności z jednoczesnym dokonaniem rozliczeń, o których mowa w ust. 2 tego przepisu. Dopiero wówczas, jeżeli osoba ta nie wyraziła zgody na zwrócenie jej wywłaszczonej nieruchomości, podmiot wywłaszczający mógł przeznaczyć nieruchomość na inne cele, niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu. Można więc uznać, że brak zgody na zwrócenie wywłaszczonej nieruchomości oznaczał wyrażoną pośrednio zgodę na wykorzystanie jej na inne cele, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej i pozbawiał poprzedniego właściciela możliwości wystąpienia w przyszłości o jej zwrot w trybie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podobny co do istoty zakaz obowiązuje - momencie orzekania w sprawie przez organy obu instancji - w art. 136 ust. l ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543 ze zm. (por. T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 171-174). 4. Ustawa z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podobnie jak obecnie obowiązująca ustawa z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, nie określają jednak skutków naruszenia zakazu określonego w art. 47 ust. 4 pierwszej z nich i w art. 136 ust. l tej ostatniej ustawy. Trafny jest więc zarzut podniesiony w okresie obowiązywania ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że w ustawie tej widoczny jest brak niezbędnego zsynchronizowania "pomiędzy ustawowo przewidzianym obowiązkiem zwrotu nieruchomości zbędnej (...) a przewidzianym również ustawowo uprawnieniem Skarbu Państwa [a obecnie i jednostek samorządu terytorialnego] do sprzedaży takiej nieruchomości innym osobom, oddania jej w użytkowanie wieczyste czy użytkowanie albo dzierżawę lub najem...". W konsekwencji "umowa, na mocy której Skarb Państwa oddał wywłaszczony grunt osobie fizycznej w użytkowanie wieczyste z naruszeniem powinności zwrotu tego gruntu na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego (...) nie jest - sama przez się - nieważna (art. 58 § l k.c.)." Zgodnie bowiem z art. 58 § l k.c. o nieważności czynności prawnej można mówić w przypadku jej sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Osoba ubiegająca się o ustanowienie użytkowania wieczystego nie ma zaś obowiązku ustalania, czy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego - wpisane w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości - dysponują odmową złożenia wniosku o zwrot lub też czy zachodzi sytuacja określona w art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasada powyższa dotyczy każdej umowy mającej za przedmiot wywłaszczoną nieruchomość, zawartej z naruszeniem zakazu z art. 136 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, a poprzednio - przed dniem 1.01.1998 r. - zakazu z art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (por. T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot..., s. 172-173 i 225-226 oraz powoływaną tam literaturę i orzecznictwo), a więc -jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie - w przypadku wniesienia przez gminę własności wywłaszczonej nieruchomości jako aportu w celu objęcia części podwyższonego kapitału akcyjnego spółki. 5. Jednocześnie nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot, nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc podmioty te zbyły wywłaszczoną nieruchomość innej osobie prawnej lub osobie fizycznej, nieruchomość taka nie może być zwrócona. Pogląd taki został sformułowany dwukrotnie przez Sąd Najwyższy w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w uchwałach siedmiu sędziów z 23.09.1993 r., III AZP 13/93, niepubl. i z 22.12.1993 r., III AZP 24/93, PUG 7-8/1994, s. 32 i n.). W uchwale z 23.09.1993 r. Sąd Najwyższy orzekł, że organ administracyjny może orzec o zwrocie zbędnej nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością, zaś w uchwale z 22.12.1993 r., uznał, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli na nieruchomości tej ustanowione zostało użytkowanie wieczyste. Argumentacja Sądu Najwyższego jest podobna w obu uchwałach. 6. Istniejący stan prawny nieruchomości nie oznacza jednak, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który rozpatruje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku przeprowadzanego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Winien on - stosownie do postanowień art. 97 § l pkt 4 k.p.a. - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § l k.p.a.). Wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości z naruszeniem powyższej powinności oznacza naruszenie zarówno powyższych przepisów, przepisu art. 7 k.p.a., jak i postanowień art. 136 ust. l i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka jest bowiem konsekwencja zakazu przeznaczania nieruchomości na cele inne, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, zawartego w art. 136 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, a poprzednio - przed dniem 1.01.1998 r. - zakazu z art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. 7. W związku z powyższym należy ocenić, że organy administracyjne orzekające w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości - poza jej częścią odpowiadającą obecnie działce nr 299 - naruszyły powyższe przepisy prawa materialnego oraz przepisy o postępowaniu, które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania w sprawie. 8. W odniesieniu do części wywłaszczonej nieruchomości, która obecnie odpowiada działce ewidencyjnej nr 299 Sąd stwierdził co następuje: jak wynika z dokumentacji postępowania wywłaszczeniowego (vide k. 20 akt sprawy) oraz z powołania w podstawie decyzji wywłaszczeniowej również art. 5 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Dz. U. z 1964 r. Nr 10, póz. 64, ta część nieruchomości została wywłaszczona na żądanie współwłaścicieli nieruchomości, ponieważ nie nadawała się do wykorzystania na dotychczasowe cele. Obecnie działka ta stanowi własność Gminy K. W związku z powyższym jako zasadne należy ocenić poglądy przywołane w uzasadnieniu decyzji Wojewody M., że nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona na żądanie właściciela, jeżeli zwrotowi nie podlega jednocześnie nieruchomość wywłaszczona na ogólnych zasadach, bowiem w odniesieniu do takiej nieruchomości nie jest możliwe by nieruchomość taka stała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, skoro cel ten nie został w stosunku do niej w decyzji tej określony. Skoro jednak, zgodnie z wyżej dokonaną przez Sąd oceną, odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nastąpiła z naruszeniem prawa, należało również uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. w odniesieniu do części nieruchomości odpowiadającej obecnie działce ewidencyjnej nr 299. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. na podstawie art. 145 § l pkt l lit a i c ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., orzekł jak w sentencji wyroku.