II SA/Kr 185/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XI/119/2025 Rady Gminy Korzenna z dnia 28 kwietnia 2025 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą plan "Nr 4 - Lipnica Wielka" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Wójta Gminy Korzenna na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Małopolski pismem z dnia 23 grudnia 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Korzenna z dnia 28 kwietnia 2025 r. nr XI/119/2025 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna pod nazwą plan "Nr 4 – Lipnica Wielka". W uzasadnieniu wskazano, że naruszono przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim w planie miejscowym wyznacza się linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W § 11 ust. 2 pkt 1 i 2 tekstu uchwały zapisano: 1) dojazd- drogą publiczną, zbiorczą KDZ lub drogą publiczną, dojazdową KDD (wg rysunku planu) z zachowaniem nieprzekraczalnych linii zabudowy: (...) 2) powiązania z układem zewnętrznym - poprzez podłączenie projektowanych elementów komunikacji pieszej i drogowej do istniejącego układu komunikacyjnego. Niezależnie od powyższych uwarunkowań i ustaleń, w § 11 ust. 1 pkt 2 lit. b tekstu planu ustalono ogólne zasady i warunki obsługi komunikacyjnej wskazując, że: 2) dopuszcza się realizację: ciągów pieszych, pieszo-jezdnych oraz dróg wewnętrznych nie wyznaczonych na rysunku planu - zgodnie z przepisami odrębnymi, przy czym drogi wewnętrzne nie uwidocznione na rysunku planu, mogą być wydzielane na etapie podziału geodezyjnego terenów na działki budowlane wg zasady: b) szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających - min. 6 m. Zarówno z treści przytoczonego przepisu, jak i z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że plan miejscowy określa przeznaczenie terenu oraz linie rozgraniczające w ścisłym powiązaniu z rysunkiem planu. Gmina może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów, pod tym jednak warunkiem, że następuje to bez naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym. Nie można zatem przyjąć, by obligatoryjne ustalenie planu, jakim jest przeznaczenie terenu oraz wyznaczenie tego przeznaczenia za pomocą linii rozgraniczających, nie zostało w sposób precyzyjny określone w planie miejscowym. Powyższe dopuszczenie - wydzielenie w bliżej nieokreślonej przyszłości, niezależnie od rysunku planu, dróg wewnętrznych - dodatkowo wpłynie na sposób zagospodarowania terenów do nich przyległych. Należy wskazać, że zgodnie z postanowieniami § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego. Przy czym zgodnie z załącznikiem nr 1 do w/w rozporządzenia, teren komunikacji drogowej wewnętrznej stanowi odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KR i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna, podobnie jak publiczna, traktowana jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu, powinna być wskazana w części graficznej planu oraz zostać wydzielona stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą teren (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK2836/12; z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK2106/15; z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1618/15). Zastrzeżenia strony skarżącej budzi treść § 4 ust. 4 tekstu uchwały, w którym zamieszczono niezrozumiały, trudny do interpretacji zapis dotyczący zasad zagospodarowania, o treści: Dla obiektów o szczególnej funkcji i znaczeniu przestrzennym - budowli infrastruktury technicznej lub innych budowli o tradycyjnie odmiennej skali i formie zabudowy, ustala się: 1) max wysokość 15 m; 2) stosowanie kolorystyki nie kontrastującej z otoczeniem i minimalizującej ich dominujący charakter w krajobrazie; przy czym powyższe ustalenia nie dotyczą obiektów: 1) elektroenergetyki (m.in. slupów elektroenergetycznych); 2) telekomunikacji (m.in. stacji bazowych i masztów telekomunikacyjnych); 3) związanych z ochroną - przeciwpożarową, przeciwpowodziową, przeciwosuwiskową (m.in. strażnic, wież i platform obserwacyjnych, murów oporowych, podporowych i innych niezbędnych umocnień w obrębie linii brzegowej cieków wodnych oraz w obrębie terenów zagrożonych procesami osuwiskowymi); 4) rekreacyjnych i geodezyjnych (m.in. wież obserwacyjno-widokowych i triangulacyjnych); 5) odnawialnych źródeł energii- elektrowni słonecznych; oraz innych obiektów budowlanych o zasadach kształtowania uregulowanych odrębnymi przepisami. W przesłanym do organu nadzoru piśmie Wójt Gminy K. nie przedstawił wyjaśnień, jakich obiektów o szczególnej funkcji i znaczeniu przestrzennym – budowli infrastruktury technicznej lub innych budowli o tradycyjnie odmiennej skali i formie zabudowy, innych niż wymienione w pkt 1-5 dotyczą ustalone zasady zagospodarowania. Ustalenia planu miejscowego winny być tak napisane, aby w przyszłości były podstawą do wydawania decyzji administracyjnych, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę, co w przypadku kwestionowanego zapisu może być niemożliwe do realizacji. Ponadto kwestionowany zapis wymienia obiekty, których nie ma zlokalizowanych na niezabudowanym terenie 1MN. Ponadto strona skarżąca wskazała na rozbieżność pomiędzy treścią uchwały a rysunkiem planu w § 10 ust. 2 pkt 6 lit a, w którym zapisano; a) utrzymanie stref kontrolowanych istniejących i projektowanych gazociągów z dopuszczeniem budowy nowych sieci gazowych w tych strefach. Natomiast na załączniku nr 1/1 oraz w Legendzie do rysunku planu nie występuje strefa kontrolowanych istniejących gazociągów. Zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1/1, na terenie 1MN-U nie wrysowano żadnych oznaczeń graficznych dla istniejących sieci infrastruktury technicznej wraz ze strefami kontrolowanymi. Powyższa niespójność tekstu i rysunku zmiany planu miejscowego narusza przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym: część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego. Naruszono przepis art. 14 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wójt ma obowiązek przeprowadzić analizy dotyczące zasadności podjęcia takiego kroku oraz określić zakres niezbędnych prac planistycznych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, po sporządzeniu inwentaryzacji zagospodarowania terenu objętego zmianą planu miejscowego, organ planistyczny jest zobowiązany do przygotowania projektu uchwały, który uwzględnia zastane warunki i ustala nowe zasady zagospodarowania. Z przeprowadzonej przez organ nadzoru analizy działki ewidencyjnej nr [...], obręb L. W., o powierzchni 0,16 ha, przy pomocy portalu internetowego Urzędu Gminy Korzenna wynika, że teren 1MN-U (dotychczas 2U) jest terenem zainwestowanym (usytuowane są w jego granicach trzy budynki). Działka położona jest poza terenami objętymi ochroną przyrody, bezpośrednio nie sąsiaduje z ciekiem wodnym ani terenami leśnymi, oraz nie występują na działce obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków lub rejestru zabytków, a także przez teren działki nie przebiega żadna infrastruktura techniczna. Powyższe ustalenia potwierdza treść § 2 ust. 4 tekstu uchwały, w którym wskazano, że: teren objęty zmianą planu położony jest poza występującymi na obszarze Gminy K. obszarami i obiektami szczególnej ochrony: 1) Południowomałopolskim Obszarem Chronionego Krajobrazu; 2) Specjalnymi Obszarami Ochrony Siedlisk Natura 2000 pn.: a) "Ostoje nietoperzy okolic B. " (kod[...]. [...]), b) "B. T." (kod: [...]. [...]): 3) rezerwatami przyrody pn.: "C. y w M." (kod: [...]) oraz poza projektowaną otuliną tego rezerwatu, b) "D. S." (kod: [...]); 4) pomnikami przyrody; 5) ponadlokalnymi korytarzami ekologicznymi; 6) udokumentowanymi złożami kopalin oraz poza obszarami i terenami górniczymi tych złóż; 7) Głównymi Zbiornikami Wód Podziemnych: a) nr [...] pn. "Dolina rzeki B. T.", b) nr [...] pn. "Zbiornik warstw Istebna (C. e)"; 8) obszarami i obiektami z ewidencji i rejestru zabytków, m.in. poza stanowiskami archeologicznymi. Również w sporządzonej Prognozie oddziaływania na środowisko, wskazano, że: teren objęty planem w przeważającej części położone są w części dolinnej miejscowości Korzenna - poza eksponowanymi wzniesieniami, (...) poza zasięgiem Głównych Zbiorników Wód Podziemnych (GZWP), (...) poza głównymi pasmami ochrony ekologicznej, (...) poza Południowomałopolskim Obszarem Chronionego Krajobrazu, (...) poza obszarami ochrony Natura 2000, (...) poza obszarami zbiorowisk roślinnych, (...) poza korytarzami ekologicznymi - to pojedyncza działka budowlana, która nie generuje dużego, powierzchniowego zainwestowania, i dlatego nie stanowi zagrożenia dla drożności korytarzy ekologicznych. Strona skarżąca kwestionuje zapisy zamieszczone w § 5 ust. 1, 2 i 3 oraz § 6 pkt 2 tekstu uchwały, w których zapisano: 1. Ustala się zasady ochrony środowiska - obowiązuje ochrona: 1) różnorodności biologicznej (fauny i flory) -poprzez: (...) odtwarzanie zniszczonych powiązań ekologicznych po zakończeniu działań inwestycyjnych oraz tworzenie nowych przepustów ekologicznych, (...) 1) zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień - śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych; c) przywracanie ciągłości ekologicznej korytarzy ekologicznych, w tym m.in. wyznaczenie obejść migracyjnych w miejscach zakłóceń drożności tych korytarzy, - realizację przepustów ekologicznych w obrębie dróg przecinających korytarze ekologiczne, (...), 4) zachowanie pasów ochrony ekologicznej wolnych od zabudowy o szerokości min 5 m od zasięgu linii brzegów cieków wodnych oraz min 12 m od ściany lasu (drzewostanu), a) dostępu do cieków wodnych w ramach powszechnego korzystania z wód oraz przy prowadzeniu robót zw. z utrzymywaniem wód i ochroną przeciwpowodziową, b) otuliny ekologicznej cieków wodnych, c) granicy rolno-leśnej. 3. Ustala się zasady ochrony krajobrazu: a) zachowanie naturalnych dominant krajobrazowych - eksponowanych wzniesień z ich szatą roślinną, b) utrzymanie dolin rzecznych w stanie naturalnym oraz odtwarzanie roślinności dolinnej: pojedynczych drzew, kęp roślinności i zalesień wybranych fragmentów, c) utrzymanie istniejących zespołów zieleni, w tym starodrzewia, z możliwością uzupełnień i przekształceń; f) zagospodarowanie przestrzeni publicznych w sposób podkreślający ich funkcję i rangę w przestrzeni danej miejscowości. 2) zakaz wprowadzania w bezpośrednim otoczeniu zabytków - wielkooprzestrzennych obiektów budowlanych, z wyjątkiem przypadków szczególnych z zakresu inwestycji łączności publicznej, w dostosowaniu do uwarunkowań ochronnych i konserwatorskich wynikających z przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wyżej cytowane, bardzo szczegółowe regulacje dotyczące zasad ochrony przyrody i krajobrazu, nie zostały dostosowane do uwarunkowań terenu zabudowanej działki o powierzchni 0,16 ha, położonej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pozbawionej starodrzewia i innej cennej roślinności, położonej poza terenami objętymi ochroną przyrody oraz poza ponadlokalnymi korytarzami ekologicznymi. Teren 1MN-U nie sąsiaduje z ciekami wodnymi i dolinami rzecznymi ani z terenami leśnymi, jak również nie ma zlokalizowanych w sąsiedztwie terenu 1MNU zabytków wpisanych do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków. W ocenie strony skarżącej, powyższe świadczy o błędach w procesie przygotowania i uchwalenia zmiany planu miejscowego. Uchwała, zawiera regulacje, które są zbyt rozbudowane, szczegółowe i niedostosowane do rzeczywistego zagospodarowania terenu a także do uwarunkowań przyrodniczych oraz wielkości terenu, któremu plan ma służyć, przez co istotnie narusza przepisy rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W uchwale naruszono wymogi prawidłowej legislacji zapisane w rozporządzeniu w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", ponieważ w tekście uchwały zamieszczono zbędne treści, mające tylko wartość informacji, nie wpływających na zasady zabudowy terenu objętego zmianą planu miejscowego. W konkluzji Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Korzenna wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że teren objęty planem jest obecnie terenem zainwestowanym, lecz zainwestowanie terenów może być zmienne. Plany miejscowe gminy opracowują nawet co 10 - 20 lat. W tak długim okresie czasu sytuacja w terenie może podlegać zmianom. W dawnej praktyce planistycznej, w treści planu ujmowano stan aktualny na poszczególnych terenach objętych planami. Zmiany, które nastąpiły w tej praktyce uzasadniono właśnie bezterminowym okresem obowiązywania planów. Ponieważ plan miejscowy nie jest projektem zagospodarowania terenu, możliwa jest pewna ilość wstępnych ustaleń ogólnych towarzyszących ustaleniom szczegółowym, dlatego zapis o możliwości "realizacji: ciągów pieszych, pieszo-jezdnych oraz dróg wewnętrznych nie wyznaczonych na rysunku planu"- w tym przypadku odnosi się do sytuacji mogących zaistnieć w przyszłości. W odniesieniu do inwentaryzacji terenu objętego rzeczonym planem, wyjaśniam, że przyjęte ustalenia planu odnoszą się do ogólnych zasad postępowania w obrębie nieruchomości, której stan zagospodarowania może się zmieniać i przekształcać w miarę upływu czasu, natomiast w odniesieniu do inwentaryzacji terenu objętego planem wyjaśniam, że każdorazowo zapoznanie się z terenem objętym planem jest przeprowadzane, zarówno: w formie wywiadu z Urzędem Gminy, w terenie, jak i inwestorem. Jednak plan miejscowy jest podstawą do działań inwestycyjnych, które mogą być podejmowane w nieokreślonym ściśle przedziale czasowym i stan zagospodarowania terenu objętego planowaną inwestycją może w tym czasie ulec całkowitej zmianie. Z powyższego powodu rzeczony plan miejscowy został sformułowany w sposób uniwersalny - uwzględniający różne okoliczności. Dotychczasowa praktyka sporządzania planów miejscowych nie wymagała przedstawienia szczegółowego podziału terenów na działki budowlane oraz uwidocznienia wszystkich niezbędnych dróg wewnętrznych do obsługi tych działek, dlatego ustalenia planu odnoszą się do tego zagadnienia. W przeszłości takiemu celowi miały służyć plany szczegółowe, które zostały zaniechane. Ponadto, zgodnie z prawem budowlanym (Art. 4.): Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami oraz zgodnie z przepisami w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie § 14.1: Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołącza projekt zagospodarowania działki lub tereny, oraz projekt architektoniczno-budowlany. W projekcie zagospodarowania działki lub terenu określa się szczegółowo zasady dojazdu i dojść do budynków, jak również uwzględnia sąsiedztwo planowanej inwestycji. Zgodnie z prawem budowlanym, zgoda sąsiada nie jest konieczna do rozpoczęcia budowy, o ile inwestycją nie narusza jego praw lub interesów. Jeśli planowana budowa ma wpływ na działkę sąsiada (np. zacienienie, utrudnienia w dojeździe), to sąsiad ma prawo do wniesienia sprzeciwu w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wiec zapis o możliwości wyznaczenia dróg wewnętrznych, nie narusza interesu osób trzecich (sąsiadów), jest przejawem nieuprawnionego władztwa planistycznego, gdyż takie działanie na etapie wykonawczym gwarantują odpowiednie przepisy. Odnosząc się do ustaleń § 4 ust. 4 planu organ stwierdził, że w planie przedstawiono katalog otwarty ustaleniem obejmującym budowle infrastruktury technicznej (wymienione) oraz odniesiono się do innych budowli o tradycyjnie odmiennej skali i formie zabudowy. Szczególna funkcja i znaczenie przestrzenne może odnosić się np. do nietypowych obiektów drogowych. Po dokonaniu dokładnego rozpoznania stanu zagospodarowania terenu oraz analizie zamierzeń inwestycyjnych oraz ustaleń planu, można dokonać ustalenia zakresu programowego danej inwestycji w dostosowaniu do możliwości ustalonej planem. Jeśli plan miejscowy uniemożliwia realizację danej inwestycji, właściciel usiłuje dokonać zmiany planu. Jeśli zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z założeniami rozwoju gminy, inwestycja nie jest możliwa. Osadzenie danego terenu inwestycji w obszarze gminy poprzez dokładną informację na temat chronionych zasobów jest ważnym elementem etapu realizacji inwestycji, jak również jeśli chodzi o zapisy planu odnoszących się do składników przyrody i krajobrazu, które należy chronić w danej gminie, chociaż nie występują one bezpośrednio na terenie objętym planem. W takim przypadku, projektant otrzymuje dokładne uwarunkowania w otoczeniu terenu inwestycji, działki budowlanej na tle uwarunkowań całej gminy. Odnosząc się do zasad poprawnej legislacji organ stwierdził, że na obszarze Gminy Korzenna występują różnorodne uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego, m.in. znaczna liczba form ochrony przyrodniczo-krajobrazowej i kulturowej, skomplikowane warunki geologiczne i zagrożenie powodzią - wymagające odniesienia się w planach miejscowych do wszystkich uwarunkowań. Zgodnie z "zasadami techniki prawodawczej", akt prawny (w tym plan miejscowy) "redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych". Podkreślenia wymaga, że przedmiotowy akt prawa miejscowego nie odbiega od standardu stosowania tej zasady w Polsce. W szczególności nie jest on mniej zwięzły i syntetyczny, ani też bardziej szczegółowy niż szereg ustaw i rozporządzeń. W treści planu, w słowniczku wprowadzono strukturę, w tym różnorodne odniesienia, których celem jest uzyskanie poprawy w zakresie projektowania architektonicznego. Wprowadzono definicje odnoszące się do istniejących przepisów, aby nie zostały pominięte przy realizacji inwestycji. Co więcej, taki zabieg poprawia czytelność dla typowego adresata, jakim jest obywatel, który nie ma pełnej wiedzy o szczegółach obowiązujących przepisów, a niekiedy wręcz nawet o całych gałęziach regulacji. Posłużono się sformułowaniami powszechnie stosowanymi w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki i architektury, jednakże w sposób możliwie zrozumiały dla każdego odbiorcy. Przy formułowaniu tekstu planu nie można całkowicie uniknąć kaskadowości zapisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Jak stanowi z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U.2024.1130 (dalej; ustawa), istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie Z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust 2). Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 u.p.z.p.). Jednakże przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2021 r. II OSK 451/21 wskazał, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. W ocenie sądu, skarżona uchwała w znacznej części jest wadliwa, a liczba zapisów wprost naruszających istotnie zasady uchwalania planu jest na tyle dużą, że ich poszczególna eliminacja z obrotu prawnego doprowadziła by do dekompozycji całej uchwały. Koniecznym było więc stwierdzenie jej nieważności w całości. Należy zgodzić się z Wojewodą, że zaskarżona uchwała narusza § 8 ust 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz.U.2021.2404, dalej (Rozporządzenie") który stanowi, że część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei przepis § 4 pkt 11 lit. b rozporządzenia, stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawierają: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym; W § 11 ust. 1 pkt 2 tekstu planu ustalono ogólne zasady i warunki obsługi komunikacyjnej wskazując, że: 2) dopuszcza się realizację: ciągów pieszych, pieszo-jezdnych oraz dróg wewnętrznych nie wyznaczonych na rysunku planu - zgodnie z przepisami odrębnymi, przy czym drogi wewnętrzne nie uwidocznione na rysunku planu, mogą być wydzielane na etapie podziału geodezyjnego terenów na działki budowlane wg zasady: b) szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających - min. 6 m. Zapis ten jest wadliwy. W zakresie realizacji wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonym terenom. Jednocześnie owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniających, wymagany - w przypadku działek budowlanych - dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z załącznika nr 1, teren komunikacji drogowej wewnętrznej stanowi odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KR i kolorem jasnoszarym. Droga wewnętrzna, podobnie jak publiczna, traktowana jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu, powinna być wskazana w części graficznej planu oraz zostać wydzielona liniami rozgraniczającymi tereny o rożnym przeznaczeniu. Zapis zamieszczony w § 11 ust. 1 pkt 2 skarżonego planu jest zatem wadliwy, nie umożliwia bowiem powiązania części tekstowej z częścią graficzną planu. Dodać też można, że rolą dróg wewnętrznych jest zapewnienie dostępu nieruchomości do dróg publicznych. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Plan miejscowy powinien zawierać linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć drogi gminne, w tym mające status dróg wewnętrznych. Istota określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej polega między innymi na określeniu układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r. II OSK 1618/15). Uchybienie to kwalifikować należy jako naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem dotyka problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej ( wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2017 r. II OSK 1151/16 LEX nr 2287304 Ta sama wadliwość dotyczy zapisów zamieszczonych w § 10 ust. 2 pkt 6 lit a, utrzymanie stref kontrolowanych istniejących i projektowanych gazociągów z dopuszczeniem budowy nowych sieci gazowych w tych strefach. W legendzie do rysunku planu nie występuje bowiem strefa kontrolowanych istniejących gazociągów. Zgodnie z załącznikiem graficznym, na terenie 1MN-U nie wrysowano żadnych oznaczeń graficznych dla istniejących sieci infrastruktury technicznej wraz ze strefami kontrolowanymi. Zachodzi tu ewidentna sprzeczność części tekstowej, z częścią graficzną planu. Nie można bowiem powiązać stref istniejących gazociągów, o których mowa w tekście planu z częścią graficzną, na której takie sieci nie są oznaczone. W ocenie sądu, zasadne są także zarzuty skargi dotyczące zapisów zamieszonych w § 2 ust. 4 oraz § 5 ust. 1, 2 i 3 oraz § 6 pkt 2 skarżonego planu. Z § 2 ust. 4 wynika, że teren objęty zmianą planu położony jest poza występującymi na obszarze Gminy Korzenna obszarami i obiektami szczególnej ochrony. Z kolei § 5 ust. 1, 2 i 3 oraz § 6 ustala rozbudowane zasady ochrony środowiska i krajobrazu nieadekwatne do niewielkiego (16 arowego) terenu, na którym nie występują żadne obiekty i uwarunkowania wymagające tak szczegółowej ochrony. Zgodzić też należy się z organem nadzoru, że wadliwie w § 3 ust. 1 pkt 48 tekstu uchwały zamieszczono ustawową definicję powierzchni użytkowej budynku (lokalu) dodając definicję powierzchni podstawowej i powierzchni pomocniczej. Obowiązujące przepisy, nie przewidują (ale też nie dopuszczają) by w planie miejscowym określać powierzchnię użytkową budynku. Plan miejscowy reguluje przeznaczenie terenu, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ale nie definiuje szczegółowo powierzchni użytkowej. Powierzchnia użytkowa budynku jest istotna z punktu widzenia użytkowania budynku i zazwyczaj jest określana w projekcie budowlanym, a nie w planie miejscowym. Plan miejscowy nie wchodzi w szczegóły dotyczące powierzchni użytkowej, a jedynie ustala ogólne zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, które wpływają na kształtowanie przestrzeni i wykorzystanie terenu. Z kolei używając określenia "budynek pomocniczy", skarżony plan nie definiuje tego pojęcia, ani też nie odsyła w tym zakresie do żadnych innych aktów. Te niewątpliwe błędy w tekście skarżonego planu organ ze względu na zbyt rozbudowane, szczegółowe ustalenia (niezgodne z wielkością i zagospodarowaniem terenów których dotyczą, oraz ich uwarunkowaniami przyrodniczymi) nadzoru prawidłowo zakwalifikował jako naruszające przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r, w sprawie zasad techniki prawodawczej"( Dz.U.2016.283 t.j.), Zgodnie bowiem z § 143, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z kolei § 5 w/w rozporządzenia stanowi, że w ustawie należy: jednoznacznie wyrażać intencje prawodawcy (pkt 1), redagować przepisy zwięźle i syntetycznie oraz w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm (pkt 2). Należy zgodzić się z organem nadzoru, że w zaskarżonej uchwale zamieszczono zalecenia, które nie mają przełożenia na zagospodarowanie terenów objętych zmianą planu oraz zawierają treści informacyjne, np. o nie wyznaczaniu lub niewystępowaniu określonych obszarów. Zapisy są skonstruowane w sposób niejasny i często wewnętrznie sprzeczny. Odnoszą się też do nieistniejących uwarunkowań terenów objętych zmianą planu, przez co wprowadzają w błąd odbiorców tego aktu. Wychodząc poza granice zarzutów skargi, wskazać zapisy które ewidentnie nie mogą dotyczyć terenu objętego skarżonym planem jak np. zamieszczony w § 5 ust 2 pkt 4a (w obrębie wód powierzchniowych i linii brzegowej tych wód - możliwość prowadzenia remontów, prac regulacyjnych, konserwacyjnych oraz zabezpieczeń przeciwpowodziowych), czy pozbawionych treści normatywnych czy choćby (co też nie jest prawidłowe) informacyjnych jak np. zamieszczony w § 5 ust 2 pkt 5 (w zakresie ochrony przed niekorzystnymi warunkami budowlanymi - dostosowanie działań inwestycyjnych do lokalnych zagrożeń) czy § 5 ust 2 pkt 6a (w zakresie potrzeb obrony cywilnej i ochrony przeciwpożarowej - zgodnie z przepisami odrębnymi spełnienie wymagań obrony cywilnej i ochrony przeciwpożarowej przy realizacji obiektów budowlanych). Oceniając wpływ naruszenie techniko prawodawczej na możliwość stwierdzenia nieważności uchwały podjętej z naruszeniem tych zasad, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela podgląd prawny wyrażony w wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1152/19 w którym wskazano, że naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W ocenie sądu, co do zasady prawodawca lokalny winien stosować się do przepisów omawianego rozporządzenia a odstępstwa mogą mieć miejsce jedynie w uzasadnionych wypadkach. Tym samym naruszenie w akcie prawa miejscowego uregulowań zawartych w zasadach techniki prawodawczej może skutkować stwierdzeniem nieważności tego aktu, choć zdaniem sądu tylko wyjątkowa, ze względu na skalę naruszeń, wyłącznie z tego powodu. Jak mowa wyżej, naruszenie zasad techniki prawodawczej, nie jest jedynym uchybieniem jakiego dopuścił się organ uchwałodawczy gminy, uchwalając przedmiotową plan miejscowy. Wadliwości dotyczą przede wszystkim braku powiązania części tekstowej z częścią graficzna planu oraz wewnętrznej sprzeczności poszczególnych zapisów części tekstowej. Zarzuty organu nadzoru dotyczyły też naruszenia przepisu art. 14 ust. 5 ustawy zgodnie z którym, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wójt ma obowiązek przeprowadzić analizy dotyczące zasadności podjęcia takiego kroku oraz określić zakres niezbędnych prac pianistycznych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, po sporządzeniu inwentaryzacji zagospodarowania terenów objętych zamiarem zmianą planu miejscowego, organ planistyczny przygotowuje projekt uchwały, który uwzględnia zastane i ustala nowe zasady zagospodarowania. Inwentaryzacja zagospodarowania terenu to proces gromadzenia i analizy informacji o obecnym sposobie użytkowania terenu, istniejącej zabudowie, infrastrukturze, ochronie przyrody, a także o innych elementach przestrzennych. Jest to kluczowy etap w procesie zmiany planu miejscowego. Inwentaryzacja ta stanowi podstawę do dostosowania planu do rzeczywistego stanu terenów i potrzeb użytkowników. O naruszeniu przez organ planistyczny zasady, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zmiany planu), organ dokonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych, świadczą te elementy skarżonego planu, które nie mają odniesienia do rzeczywistości jak np. ochrona sieci istniejących gazociągów, ochrona przyrody. W ocenie sądu rysunek planu, na którym nie zawarto wskazanych elementów świadczy o tym, że takiej analizy w istocie dokonano. Zarzut naruszenia art 14 ust 5 ustawy należy zatem uznać, za zasadny. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 147par. 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.