II SA/Kr 1867/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski ( spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A. F. i J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. F. kwotę [...] zł. ( [...] złotych i [...] grosze), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej pismem z dnia [...].2001r. i zgromadzeniu materiału dowodowego Zarząd Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...].2002r., nr [...] ustalił dla A. F. i J. F. współwłaścicieli nieruchomości położonej w [...] obręb [...], nr A o pow. [...] m2, obj. KW nr [...] opłatę adiacencką w wysokości [...] zł płatna w 10 ratach rocznych po [...] zł z tytułu oddania do użytku wodociągu stwarzającego warunki do podłączenia dla w/w nieruchomości. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie dokumentów potwierdzających przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy wodociągu przy ul. [...] w [...], uznano, ze spełniona została przesłanka naliczenia opłaty adiacenckiej. Wysokość opłaty została ustalona na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy z [...] 2001 r. "Opłata ta została ustalona w wysokości [...] zł. Przed wydaniem decyzji zawiadomiono strona o możliwości zaznajomienia się z całością akt postępowania w celu umożliwienia złożenia wyjaśnień i uwag, zgodnie z art.10 k.p.a. W wyniku złożonych pisemnych wyjaśnień oraz przedłożonych dowodów zaliczono na poczet opłaty adiacenckiej kwotę [...] zł, wpłacona na budowę wodociągu [...]2000r. oraz rozłożono należną opłatę na [...] rat rocznych." Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. F. i J. F. (zwani dalej skarżącymi) zarzucając, że "nie zostały rozpatrzone przez organ I instancji podniesione przez nas okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art.107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu podnieśli, iż nie uwzględniono ich wniosku "o zaliczenie w poczet opłaty jako wkładu zainstalowania tegoż wodomierza i zaworu głównego. Urządzenia te wykonaliśmy na żądanie Gminy, według Uchwały Zarządu Miasta i Gminy nr [...] z [...] 1999r., przedstawione jako warunek zgody na przyłączenie się do sieci wodociągowej i przekazaliśmy Gminie." Uważają bowiem, iż termin "przyłącze" oznacza "tę część instalacji, która zaczyna się od zaworu i służy do przyłączenia wewnętrznej instalacji w obrębie nieruchomości. Podkreślam, że sfinansowałem zarówno połączenie wodociągowe od rurociągu w ulicy do zaworu (wraz z zaworem i wodomierzem) jak i wewnętrzną instalację w nieruchomości i na żądanie przekazałem Gminie część od ulicy w wodomierzem i zaworem głównym. Brałem więc udział w kosztach budowy urządzeń wodociągowych, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami i mam prawo do odliczenia tych kosztów z opłaty. Podobnie zagadnienie ujmuje ustawo Prawo wodne, która w art.100-103 precyzuje wyraźnie, iż urządzenia, będące we władaniu zakładu wodociągowego sięgają do zaworu głównego." Powołano także zapisy ustawy z 7.06.2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz.747). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].2002r., nr [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W swoim uzasadnieniu Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, przytoczyło brzmienie art.4 pkt 11, art.145 i art.146 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wytłumaczyło zasady ustalania opłaty adiacenckiej. Wskazano, że budowa sieci wodociągowej zostało ukończona w 2000r. Stawkę opłaty adiacenckiej Rada Miejska w [...] ustaliła w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej. Wysokość opłaty adiacenckiej stanowi iloczyn stawki [...] zł / Im2 oraz powierzchni działki nr B położonej przy ul. [...] w [...] Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]2002r., nr [...] została zaskarżona przez A. F. i J. F. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. W uzasadnieniu swojej skargi zarzucili naruszenie procedury administracyjnej (art.107 § 3 k.p.a.) oraz prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art.145 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomości. W uzasadnieniu skargi powtórzono w znaczącej mierze argumentację zawartą już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo powołano się na uchwałę pięciu sędziów NSA "pod przewodnictwem prezesa NSA R.Hausera (Orzeczenie -ONSA 2000/4/143) w kwestii interpretacji pojęcia "stworzenia warunków do przyłączenia"." W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z brzmieniem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonuj ą wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W tym kontekście stwierdzić należy, iż wydane w przedmiotowej sprawie przez organy administracyjne decyzje są wadliwe w stopniu, który wymaga ich uchylenia, lecz z innych przyczyn niż zarzucaj ą to skarżący. Zgodnie z brzmieniem art. 144 ust. l ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2000r. Dz.U. nr 46, poz.543 z późn. zm.) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Taką opłatę adiacencką mógł ustalić zarząd gminy (art. 145 ust. l cyt. ustawy), w drodze decyzji, każdorazowo urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust.2 cyt. ustawy). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. (art.146 cyt. ustawy). Przytoczyć także należy brzmienie art.143 cyt. ustawy zgodnie z którym przepisy rozdziału 7 stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się zaś urządzeniu lub modernizację drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Mając na uwadze wyżej przytoczone przepisy podnieść należy, iż z akt sprawy nie wynika, aby wodociąg stwarzający warunki do podłączenia się działki nr B położonej w [...] zrealizowany został z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W aktach brak również jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na datę zakończenia inwestycji (np. protokołu odbioru i przekazania do użytku sieci wodociągowej), która stwarza warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Poważniejsze zastrzeżenia budzi jednak operat szacunkowy "w sprawie opłat adiacenckich w m. [...] - rejon ulic: [...],[...] dot. uczestnictwa w kosztach budowy kanalizacji i wodociągu" sporządzony przez mgr inż. E. W. Już sam tytuł tego opracowania "opinia szacunkowa" jest niezgodny z nomenklaturą wprowadzoną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 98, poz.612). Rozporządzenie to dopuszcza jedynie szacowanie wartości nieruchomości w drodze operatu szacunkowego, a nie opinii szacunkowej. Zgodnie z § 36 ust. l w/w rozporządzenia w operacie szacunkowym należy przedstawić czynności przeprowadzone w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości, a w szczególności: 1) określenie nieruchomości i zakresu wyceny, 2) określenie celu wyceny, 3) określenie podstaw formalnych i materialnoprawnych wyceny nieruchomości oraz źródeł danych merytorycznych, 4) ustalenie daty sporządzenia wyceny, 5) określenie stanu nieruchomości, w tym stanu prawnego, techniczno-użytkowego oraz przeznaczenia w planie miejscowym, 6) określenie sposobu wyceny, w tym wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, 8) określenie wartości nieruchomości, z przedstawieniem obliczeń tej wartości i wyniku końcowego wyceny. "Opinia szacunkowa" przyjęta w tej sprawie jako podstawa orzekania przez organy I i II instancji nie spełnia niektórych z przywołanych wyżej warunków. Przede wszystkim w opinii tej nie wskazano metody, którą posłużono się przy szacowaniu nieruchomości. Wprawdzie w pkt 4 opinii zatytułowany został "Metodyka wyceny", jednak nie zawiera on żadnego odniesienia do tego, jaką biegły zastosował metodę wyceny (np. porównywania parami, analizy statystycznej rynku przy podejściu porównawczym). Stosowanie do § 36 ust.l pkt 3 w/w rozporządzenia operat szacunkowy obligatoryjnie winien zawierać określenie źródeł danych merytorycznych. Operat przyjęty za dowód w tej sprawie w ogóle nie zawiera źródeł danych merytorycznych. Biegły wskazał jedynie, że nieruchomości przyjęte do porównania są położone w [...] przy ul. [...] i [...] oraz że posiadają one cechy zbliżone, prawdopodobnie do nieruchomości szacowanej - w ten sposób nie można wskazać źródła informacji o nieruchomościach przyjętych do szacowania. Nadto w § 36 ust.2 rozporządzenia wprost nakazano, aby w operacie szacunkowym zamieszczać dokumenty uzasadniające dokonanie zapisów w tym operacie. Oznacza to, że dane merytoryczne przyjęte w operacie jako podstawa szacowania muszą być udokumentowane. Inaczej rodzi się uzasadniony zarzut wskazujący na dowolność danych przyjętych do szacowania i tym samym niemożliwość zweryfikowania poprawności opinii. Opinia nie zawiera żadnych kopii dokumentów, mimo że w końcowej klauzuli zapisano, iż integralną częścią operatu są kopie dokumentów. Operat ten zawiera 10 stron, co potwierdził biegły swoim podpisem i wśród tych 10 stron nie ma żadnej kopii dokumentu. W pkt 6.1.2 opinii biegły błędnie zsumował procentowy wpływ poszczególnych atrybutów na ceny rynkowe. Suma procentowa tych atrybutów (lokalizacji, uzbrojenia i innych) winna zawsze wynosić 1000%. Natomiast w przedłożonym operacie suma ta wynosi 95%, mimo że sam biegły przyjął a priori jej wartość na 100%. W sposób całkowicie niezrozumiały i nielogiczny określono w operacie okres realizacji infrastruktury technicznej w postaci wodociągu. W pkt 6.3.1. wskazano, że rozpoczęcie inwestycji nastąpiło [...].2000r. i zakończone zostało w dniu [...]1998r.! Dalej w pkt 6.3.2. opinii określono termin przekazania do eksploatacji na dzień [...] 2000r. Mimo tego, że rok 2000 wskazano jako termin przekazania do eksploatacji, to do porównania przyjęto nieruchomości z 1997r. i 1998r. (pkt 6.3.1.) i 1999-2000 (pkt 6.3.1. i pkt 6.3.2) - co skutkuje brakiem możliwości ustalenia, jaki nieruchomości i z jakiej daty były przyjęte do porównania. Przyjęcie momentu zakończenia przedmiotowej inwestycji w postaci wodociągu na [...] 1998r. (?) lub [...] 2000r. narusza treść art.146 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według wzrostu stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Decyzja Zarządu Miasta i Gminy [...] ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej została wydana w dniu [...] 2002r. Stąd biegły sporządzając swoją opinię w ogóle nie zachował wymogu wynikającego z art.146 ust.3 u.g.n. Wreszcie podnieść należy, iż w związku z "opinią szacunkową" brak jest ustalenia wpływu atrybutów na ceny rynkowe dla nieruchomości zlokalizowanych przy ul. [...] w [...]. Tym samym w żaden sposób nie można ustalić, czy przyjęte prze biegłego w opinii nieruchomości do porównania były zbliżone w zakresie posiadanych cech, czy też odmienne i na czym ewentualnie równice te polegały. Tym samym wskazane uchybienia przedstawionego operat szacunkowy "w sprawie opłat adiacenckich w m. [...] - rejon ulic: [...][...] dot. uczestnictwa w kosztach budowy kanalizacji i wodociągu" sporządzonego przez mgr inż. E. W. nie pozwalaj ą na jego przyjęcie a w konsekwencji na bezkrytyczne uznanie wskazanej w tym operacie wyceny nieruchomości. Już to zatem oznacza, iż organy administracyjne ustaliły opłatę adiacencką bez przeprowadzenia prawidłowej wyceny wzrostu wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do przyłączenia do sieci wodociągowej dla przedmiotowej nieruchomości. Odnieść się nadto należy do podstaw prawnych ustalenia opłaty adiacenckiej tj. do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].2000r. nr [...]w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich (zawartej w aktach sprawy o sygn. II SA/Kr 634/02). Zgodnie z § 3 tej uchwały, wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia. Uchwała w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej jest aktem prawa miejscowego, które wchodzi w życie zasadniczo po upływie 14 dni od daty opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art.4 ust. l ustawy z dnia 20.07.2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62, poz.718 z późn. zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W tym kontekście ustalenie wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].2000r. nr [...] jest niezwykle istotne nie wskazano bowiem, kiedy uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i tym samym czy w dniu wydania decyzji administracyjnych przez organ I i II instancji już obowiązywała. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca j ą decyzja organu I instancji są wadliwe w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia na podstawie art.145 § l pkt l lit. "a" i lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.