II SA/Kr 187/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [ ]w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / Sędziowie WSA Piotr Głowacki NSA Jan Zimmermann Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi Z.Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w na rzecz skarżącej Z.Ł. kwotę 757/ siedemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia.........2004 r. znak: ..........nakazał J.D. i S.D. zebrać nawiezioną ziemię z terenu działki nr ........w J. do poziomu terenu działki nr .........- posesji ..........nr ...... do dnia .........2005 r. Ten sam organ decyzją z dnia........2005 r. znak:........., działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt l, art. 83 ust. l i art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. stwierdził wykonanie wymienionego wyżej obowiązku. Od decyzji tej odwołała się Z.Ł. . Decyzją z .........2005 r. znak ............wydaną na podstawie art. 138 § l pkt l w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i 83 ust 2 prawa budowlanego .........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Inwestorzy J.D. i S.D. realizują inwestycję pn. budowa budynku mieszkalnego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia.........2001 r. znak: ...........W trakcie postępowania w przedmiocie nawiezienia ziemi na wymienioną działkę wszczętego na wniosek Z.Ł. ustalono, iż inwestorzy dokonali podniesienia poziomu terenu poprzez nawiezienie ziemi. W trakcie przeprowadzonych oględzin wnosząca wnioskowała o zniwelowanie terenu do poziomu jej działki z uwagi na fakt, iż taki był pierwotny poziom działki sąsiedniej. W tej sytuacji prawidłowo wdrożono procedurę, o której mowa w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te regulują kwestie robót budowlanych prowadzonych w sposób mogący spowodować zagrożenia mienia i środowiska np. poprzez zmianę stosunków wodnych bądź zalewanie wodami opadowymi działek sąsiednich. Prawidłowo też zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót oraz decyzja nakazująca zebranie zawiezionej ziemi. Decyzja ta, wobec jej nie zaskarżenia stała się ostateczna i wykonalna i korzysta z zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Zgodnie z art. 51 ust. 3 prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. l pkt 2 i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo - w przypadku niewykonania obowiązku - decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu lub jego części albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu organ I instancji przeprowadził w dniu........2005 r. kontrolę, w trakcie której ustalił, iż obowiązek został przez zobowiązanych wypełniony. W trakcie kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną potwierdzającą ustalenia zawarte w protokole, a stanowiące, że "stwierdzono zebranie ziemi z terenu działki .......". Organ odwoławczy zwrócił się do organu I instancji w trybie art. 136 k.p.a. o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W toku tego postępowania (oględziny) ustalono, iż teren - poziom działki ...... jest wyższy niż teren działki stanowiącej własność Z.Ł. . Inwestor w trakcie oględzin oświadczył, że teren jest nie wyrównany, gdyż budowa nie jest zakończona, jednak on dokonał zebrania ziemi i tym samym wykonał nałożony na niego obowiązek. Z.Ł. stwierdziła, że ziemia po nawiezieniu nie została zebrana i ona domaga się wykonania decyzji. Ponadto do akt sprawy dołączono złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczenia: S.D. , K.K. i B.D. - zgodnie z którymi "...była zbierana ziemia z terenu działki ........ w J. Roboty te były wykonywane na początku miesiąca maja 2005 r.". Natomiast według oświadczeń F.D. i E.G. obowiązek zebrania ziemi nie został wykonany. Z uwagi na rozbieżności powyżej zacytowanych zeznań świadków oraz brak przedstawienia dowodów potwierdzających przedstawiane stanowiska w sprawie zeznania zostały ocenione przez organ II instancji jako niewiarygodne. Wobec tego zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ten dokonał oceny stanu faktycznego przedstawionego w materiale dowodowym ze szczególnym uwzględnieniem zdjęć obrazujących poziom terenu spornej działki i uznał, iż obowiązek nałożony na inwestora w decyzji PINB z dnia...........2004 r. znak: ........został wykonany. Jednocześnie zwrócono uwagę, że przedmiotem postępowania jest nawiezienie ziemi na działkę inwestora podczas procesu budowy budynku mieszkalnego. Kwestia odprowadzenia wód opadowych z budynku będącego w realizacji obiektu może być przedmiotem odrębnego postępowania w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. po uprzednim złożeniu stosownego wniosku. Ponadto zaznaczono, iż przedmiotowa decyzja nie zamyka kwestii prawnego uregulowania ewentualnego naruszenia stosunków wodnych na przedmiotowej działce. Postępowanie w tej sprawie może być bowiem prowadzone przez właściwe w sprawie organy administracyjne po uprzednim złożeniu stosownego wniosku. Niniejsze rozstrzygnięcie stanowi jedynie o zakończeniu sprawy nawiezienia ziemi związanej z realizacją robót budowlanych w kontekście prowadzenia tych robót w sposób mogący spowodować zagrożenie mienia i środowiska, o czym mowa w art.50 ust. l pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy zaznaczył też, że właściwy organ architektoniczno- budowlany może zweryfikować zakres wykonanych robót budowlanych, w tym nawiezienia ziemi, po przedstawieniu przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, do czego zobowiązany jest decyzją o pozwoleniu na budowę. W zawiadomieniu o zakończeniu budowy zgodnie z art. 56 prawa budowlanego winno znaleźć się oświadczenie kierownika budowy o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy. Wszelkie prace związane z budową (w tym określona w art. 41 niwelacja w terenie) podlegają wymienionemu przepisowi. Obowiązek powyższy będzie także obowiązywał inwestora, do czego zresztą zobowiązał się w protokole oględzin z..........2005 r. stwierdzając, że "teren będzie zagospodarowany i wyrównany do poziomu P. Ł. po zakończeniu budowy". Zarzuty zawarte w odwołaniu oceniono jako niezasadne. Strona co prawda przedstawia oświadczenia świadków stwierdzające, iż obowiązek wynikający z decyzji PINB z dnia........2004 r. nie został wypełniony, jednakże żadne z oświadczeń nie jest poparte dowodem potwierdzającym prawdziwość i zgodność ze stanem faktycznym podnoszonej kwestii, co wobec udokumentowanego w postaci fotografii spornej działki dokonanych w dniu kontroli tj..............2005 r. jest niewystarczające do uznania oświadczeń za wiarygodne. Skoro więc postępowanie pierwszoinstancyjne było przeprowadzone zgodnie z przepisami, a wydana decyzja jest słuszna, należało utrzymać jaw mocy. Opisaną wyżej decyzję .............Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżyła do sądu administracyjnego Z.Ł. zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 51 ust. l oraz 3 prawa budowlanego poprzez uznanie nałożonego przez organ obowiązku za spełniony, - art. 50 ust. l pkt 2 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska ustało wobec faktu stwierdzenia przez organ, iż obowiązek zebrania nawiezionej ziemi został wykonany, 2. naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, nie rozpatrzenie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a przez to nieuwzględnienie słusznego interesu strony, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na uzasadnienie skargi Z.Ł. zwróciła uwagę na treść protokołu oględzin z dnia ..........2005 r.: "teren - poziom działki ........jest wyższy niż teren działki stanowiącej własność skarżącej". Również inwestor stwierdził wówczas, że jego działka jest wyższa niż działka Z.Ł. Zdaniem skarżącej oznacza to, że w dalszym ciągu istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, o którym mowa w art. 50 ust. l pkt. 2 prawa budowlanego i tym samym należy uznać iż i ten przepis został naruszony. Ponadto mimo takiej treści protokołu oraz mimo oświadczeń świadków F.D. , E.G. , iż ziemi nie zebrano - organy nadzoru budowlanego powołały się na fotografie działki wykonane 3 miesiące wcześniej, przekraczając tym samym granice swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Ocenił też, że zeznania świadków nie mogą być wiarygodne gdyż "żaden ze świadków jak również żadna ze stron nie przedłożyła dowodów potwierdzających kwestionowaną okoliczność". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika szereg sprzeczności, co narusza art. 7 i 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę ..........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoją argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia, zostały bowiem oparte na błędnych ustaleniach faktycznych, które są wynikiem uchybień w postępowaniu dowodowym. Przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia.........2004 r. znak........... został wykonany. Decyzją tą PINB nakazał J.D. i S.D. zebrać nawiezioną ziemię z terenu działki nr ewid. .........w J. do poziomu terenu działki nr ewid. ........do dnia ........2005 r. Podkreślenia wymaga, że powyższa decyzja nakazywała zrównanie terenu działki nr ..........z sąsiednią działką nr ......., a więc całkowite zniwelowanie różnicy poziomów pomiędzy tymi nieruchomościami. Pismem z dnia ...........2005 r. (data nadania przesyłki poleconej) S.D. poinformował PINB w B. , że ziemia została z jego działki zebrana, a tym samym wykonał obowiązek nałożony powyższą decyzją. Celem ustalenia tej okoliczności organ I instancji (dwaj inspektorzy PINB) przeprowadził kontrolę (oględziny) w dniu .........2005 r. W protokole stwierdzono zebranie ziemi z terenu działki ........., a na tę okoliczność wykonane zostały zdjęcia. Wyłącznie na podstawie tego protokołu organ I instancji wydał decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku. Z treści sporządzonego w dniu .........2005 r. protokołu wynika, że osoba, która go sporządzała używa słów "kontrola" i "oględziny" zamiennie, podczas gdy są to dwie całkowicie odmienne instytucje procesowe. Zgodnie z art. 81 ust. 4 prawa budowlanego "organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego". Natomiast oględziny jako czynność dowodową reguluje art. 85 i 79 k.p.a. Na podstawie art. 79 k.p.a. strona ma prawo brać udział w oględzinach (o ich przeprowadzeniu powinna być zawiadomiona co najmniej 7 dni przed terminem), może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Z porównania przepisów k.p.a. i prawa budowlanego wynika, że w niniejszej sprawie organ przeprowadził nie oględziny, lecz kontrolę. Co do zasady dowód ten może stanowić podstawę do wydania decyzji, jednakże kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie budzi poważne zastrzeżenia. Znajdujące się w aktach administracyjnych czarno-białe wydruki komputerowe zdjęć nie są opisane. Nie można na ich podstawie ustalić gdzie kończy się działka nr ........, a gdzie zaczyna się działka należąca do skarżącej, co w konsekwencji uniemożliwia stwierdzenie, czy poziomy tych działek zostały wyrównane. Ponadto na zdjęciach widać piaszczystą drogę prowadzącą do domu i obok niego, z dużą ilością kolein, podczas gdy teren obok drogi porośnięty jest bujną trawą. Biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego należy wątpić, czy tak wysoka i bujna trawa mogła wyrosnąć w ciągu zaledwie kilku czy kilkunastu dni. Tak więc zdjęcia, o których mowa, w żaden sposób nie potwierdzają faktu stwierdzonego w protokole kontroli, że ziemia została z przedmiotowej działki zebrana. Materiał dowodowy ograniczający się wyłącznie do protokołu kontroli i budzących poważne zastrzeżenia zdjęć nie był wystarczający do wydania przez organ I instancji decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku wywiezienia ziemi. Nie jest również wystarczający do negatywnej weryfikacji wiarygodności twierdzeń skarżącej i wskazanych przez nią świadków, której dokonał organ odwoławczy. Nie dysponując materiałem dowodowym wystarczającym do rozpatrzenia odwołania ..........Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo zwrócił się do organu I instancji o jego uzupełnienie. Po otrzymaniu uzupełnionych akt sprawy przekroczył jednak granice swobodnej oceny dowodów opierając swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych, które nie znajduj ą poparcia w Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu ........2005 r. wprost wynika, że "teren - poziom działki nr ..... jest wyższy niż teren stanowiącej własność p. Z.Ł". Już samo to stwierdzenie jest wystarczające do ustalenia, że różnica poziomów pomiędzy działka skarżącej a działką nr ....... nie została zniwelowana, a więc obowiązek wynikający z decyzji z dnia ........2004 r. znak..........nie został wykonany. Inwestor w trakcie oględzin oświadczył, że obowiązek wykonał, ale jednocześnie przyznał, że "obecnie teren działki jest minimalnie wyższy niż teren działki P. Ł. Teren będzie zagospodarowany i wyrównany do poziomu P. Ł. po zakończeniu budowy". Takie stwierdzenie inwestora, do którego później "przychylił się" organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawiera wewnętrzną sprzeczność. Wykonanie nałożonego obowiązku oznacza całkowite zrównanie poziomów działki .........i działki skarżącej. Nie wystarczy zebranie części nawiezionej ziemi, ani zobowiązanie inwestora, że teren jego działki będzie zagospodarowany i wyrównany do poziomu działki skarżącej po zakończeniu budowy. Termin wykonania obowiązku został w decyzji z dnia..........2004 r. ustalony na dzień ........marca 2005 r. Skoro zarówno organ nadzoru budowlanego, jak i inwestor w trakcie oględzin w sierpniu 2005 r. stwierdzają, że istnieje różnica poziomów pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami, to nie można w oparciu o inne dowody (w tym opisany wcześniej protokół kontroli z dnia ......... maja 2005 r. ze zdjęciami) stwierdzać, że obowiązek wyrównania poziomów działek został wykonany. Kolejne uchybienie dotyczy oceny zeznań świadków przedstawionych w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że nie dano im wiary "z uwagi na (...) brak przedstawienia dowodów potwierdzających przedstawiane stanowiska w sprawie". Żądanie, by świadkowie przedstawiali dowody potwierdzające ich twierdzenia jest pozbawione podstaw prawnych. Zgodnie z art. 77 § l k.p.a. to organ prowadzący postępowanie ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Strona ma prawo przedstawiać dowody na potwierdzenie swojego stanowiska, a jednym z dowodów są zeznania świadków (art. 75 § l k.p.a. ). W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce, zatem zeznania świadków powinny służyć weryfikacji stanowisk stron. Niedopuszczalne jest żądanie, by strona oprócz dowodu przedstawiała inny dowód, który miałby potwierdzać wiarygodność pierwszego dowodu, Nie można również obciążać strony negatywnymi konsekwencjami nie przedstawienia takiego dodatkowego dowodu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy nadzoru budowlanego zebranym w sprawie materiale w niniejszej sprawie w sposób dowolny i sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania przyjęły, że obowiązek nałożony na J.D. i S.D. decyzją z dnia ..........2004 r. znak: ........został wykonany. Tym samym naruszyły art. 7, 77 § l i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § l pkt l "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Do zasądzonych kosztów procesu Sąd zaliczył wniesiony wpis (500 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącej (240 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł). 7