II SA/Kr 187/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 5 grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Starosta [...] decyzją z 24 lutego 2004 r., [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Prywatnej Komunikacji Samochodowej - A. M. dla inwestycji pn.: "Budowa stacji gazu płynnego ([...]) zlokalizowanej na działce nr [...], [...] w S. wraz z infrastrukturą techniczną, a to: -budynek stacji przeznaczony do obsługi klientów z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, centralnego ogrzewania i elektryczną, - stanowiska tankowania (dystrybutor na wysepce) oraz zadaszenie stanowiska wiatą konstrukcji stalowej, * naziemne zbiorniki na gaz płynny (2x4850) + agregator pompowy, * ścianki oddzielenia pożarowego, * zbiornik na ścieki, * przyłącza: wodociągowy, kanalizacyjny, kanalizacji opadowej, energetyczny kablowy do budynku obsługi klienta, -wjazdu i wyjazdu na g"rogę powiatową nr [...] [...] i nr [...] [...] z działek nr [...] i [...] w S." Odwołanie od ww. decyzji wniosła W. O.. Wojewoda ostateczną decyzją z 20 maja 2004 r, znak: [...], utrzymał w mocy ww. pozwolenie na budowę. Decyzją z 14 listopada 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku W. O., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 20 maja 2004 r. Następnie, w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2162/12, decyzją z 30 kwietnia 2014 r. znak [...] uchylił w całości decyzję własną z 14 listopada 2008 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Wojewoda z 20 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1344/14, oddalił skargę A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 kwietnia 2014 r., znak: [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 lutego 2017 r., sygn. akt: li OSK 1321/15 oddalił skargę kasacyjną A. M. od ww. wyroku. Ponownie rozpoznając odwołanie, decyzją z 5 grudnia 2017 r., znak : [...], Wojewoda, na podstawie art.138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 j.t.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyroku z 7 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2162/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na rażące naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 20 maja 2004r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.). Przepis ten nakładał na organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę, obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wniosek inwestora obejmował budowę stacji paliw płynnych, zatem organ miał obowiązek sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działek, na których ma być zlokalizowana taka inwestycja, z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z 20 września 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Przepis § 133 ust. 1 pkt 1-3 powyższego rozporządzenia stanowił, że magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, stanowiska tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od budynku stacji paliw, 10 m od granicy działki lub pasa drogowego, jeżeli przepisy o drogach publicznych nie stanowią inaczej oraz 30 m od budynków mieszkalnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poza sporem jest fakt, że w sprawie objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że zatwierdzona przez organy w postępowaniu zwykłym lokalizacja stanowiska tankowania pojazdów na działkach nr [...] i [...], nie spełniała wymagań co do odległości od budynku stacji (6,75 m 2 zamiast wymaganych co najmniej 10 m), od granicy z działką stanowiącą drogę (9 m zamiast wymaganych co najmniej 10 m) oraz od najbliżej usytuowanego budynku mieszkalnego (21 m zamiast wymaganych co najmniej 30 m). Wobec powyższego rozstrzygnięcia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 30 kwietnia 2014 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję własną z 14 listopada 2008 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Wojewody z 20 maja 2004 r. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Oznacza to, że decyzja Starosty [...] z 24 lutego 2004 r., znak: [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę stacji gazu płynnego ([...]) zlokalizowanej na działce nr [...], [...] w S. wraz z infrastrukturą techniczną została wydana z rażącym naruszeniem prawa, poprzez nie spełnienie warunków zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 20 września 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. A zatem, organ odwoławczy zobowiązany był do jej uchylenia. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił inwestorowi: pozwolenia na użytkowanie urządzeń stacji paliw płynnych: podziemnego zbiornika paliw płynnych i trzech dystrybutorów, zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości S. - decyzją Nr [...] z 14 lutego 2006 r., znak: [...] oraz pozwolenia na użytkowanie stacji gazu płynnego, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości S. -decyzją Nr [...] z 14 lutego 2006 r., znak: [...] [...] Wojewoda wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, może zostać wydana jedynie na przyszłe zamierzenie budowlane. A zatem, prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji, która została zrealizowana byłoby bezprzedmiotowe. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające uchyleniu decyzji w trybie odwoławczym, podczas gdy postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] nie toczyło się, a wyłącznie zostało zainicjowane w 2004 r., rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to niezastosowanie art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, rażące naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to niezastosowanie art. 138 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, nakazującego utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji wydanej prawidłowo, rażące naruszenie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe określenie stron postępowania. rażące naruszenie prawa materialnego a to § 75, pkt. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, które wskazują, że odległości mogą być zmniejszone o połowę w razie zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odporności ogniowej co najmniej 120 minut, oraz że za ścianę spełniającą powyższe wymogi można uznać również ścianę budynku. W uzasadnieniu skargi ww. opisane zarzuty zostały rozwinięte. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, póz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga jest niezasadna. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest decyzja Wojewody z 5 grudnia 2017 r. uchylająca w całości decyzję Starosty [...] z 24 lutego 2004 r., - którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę Prywatnej Komunikacji Samochodowej - A. M. dla inwestycji pn.: "Budowa stacji gazu płynnego [...] zlokalizowanej na działce nr [...], [...] w S. wraz z infrastrukturą techniczną - i umorzył postępowanie przed organem l instancji. Jak poprawnie zostało wskazane w skarżonej decyzji Wojewody z 5 grudnia 2017 r., decyzja ta została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania złożonego od ww. decyzji Starosty z 24 lutego 2004 r. W postępowaniu poprzedzającym wydanie skarżonej decyzji co zostało przedstawione wyżej w niniejszym uzasadnieniu. Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r. uchylił swoją własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 20 maja 2004 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia 20 maja 2004 r., którą po rozpoznaniu odwołania W. O. utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z 24 lutego 2004 r. W tym miejscu należy wskazać, ze powyższa decyzja GINB z 30 kwietnia 2014 r. podlegała weryfikacji w postępowaniu sądowym, w którym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2014 r. , sygn. akt VII SA/Wa 1344/14 oddalił skargę A. M., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1321/15 oddalił również skargę kasacyjną. W związku z powyższym Wojewoda zobowiązanym był ponownie rozpatrzeć odwołanie od decyzji Starosty [...] 24 lutego 2004 r., będąc przy tym związanym normą z art. 153 p.p.s.a. Stosownie bowiem do normy z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotom zaskarżenia. Należy podkreślić, że unormowanie z art. 153 p.p.s.a. stanowi "gwarant spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniając realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej" (wyrok NSA z 8. 01. 2010 r. sygn. akt II FSK 1365/08). Dyspozycja z art. 153 p.p.s.a wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie administracji publicznej jak i sądzie. Naruszenie przez organ administracji publicznej normy z art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Obowiązek, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (wyrok WSA w Kielcach z 14. 01. 2010 r. sygn. akt ł SA/Ke 524/09). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że zarówno z wyroku NSA z 8 lutego 2017 r. jak z wyroku NSA, który został wydany w dniu 7 lutego 2014 s. sygn. akt II OSK 2162/12 sąd przesądził, że przy zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu decyzji na realizację inwestycji polegającej na budowie ww. stacji gazu płynnego realizowanej na działkach nr [...] i [...] w S. doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 20 maja 2004r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.) w związku z przepisem § 133 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 20 września 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Przepis § 133 ust. 1 pkt 1-3 powyższego rozporządzenia stanowił, że magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, stanowiska tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od budynku stacji paliw, 10 m od granicy działki lub pasa drogowego, jeżeli przepisy o drogach publicznych nie stanowią inaczej oraz 30 m od budynków mieszkalnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, natomiast w zatwierdzonym projekcie budowlanym odległości te nie zostały dotrzymane. W myśl art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo * 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod Należy zauważyć, że organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze jednego z wyżej wymienionych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Musi on pozostawać w ścisłej korelacji z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Jakkolwiek przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, inaczej niż przepis art. 138 § 2 kpa, nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to, że decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części ( wyrok WSA w Warszawie z 30. 09. 2010 r., sygn. akt II SAM/a 948/10). Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, związanemu z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem l instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Umorzenie postępowania l instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wprawdzie sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, to jednak z punktu widzenia proceduralnego sprawa została rozstrzygnięta i zakończona (por. wyrok WSA w Krakowie z 31.03. 2017, sygn. akt II SA/Kr 235/17. Wydana w niniejszym postępowaniu zaskarżona decyzja Wojewody z 5 grudnia 2017 r. uchylająca decyzję organu l instancji i umarzająca postępowanie przed organem l instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oznacza, że na skutek zaistniałych okoliczności tj. ukończenia budowy przedmiotowej inwestycji postępowanie przed organem l instancji stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji podlega ono umorzeniu tj. ostatecznemu zakończeniu. W myśl art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego nie wydaje się bowiem pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy, który stanowi , ze roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że przedmiotowa stacja gazu płynnego na działkach nr [...] i [...] w S. została wykonana. W związku z powyższym chybione są zarzuty wydania skarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie mogą również odnieść skutku polemiczne zarzuty, zgodnie z przy wydaniu decyzji organu l instancji nie doszło na rażącego naruszenia przepisów prawa budowlanego w tym przepisów techniczno -budowlanych rozporządzenia Ministra Gospodarki z 20 września 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Również chybiony jest zarzut wydania skarżonej decyzji z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a gdyż kwestia ta została przesądzona w ww. wyrokach: WSA w Warszawie z 9 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1344/14 i NSA z 8 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1321/15. W tej sytuacji, biorąc za podstawę przepis art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.