II SA/Kr 1870/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Halina Jakubiec(spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2005 r sprawy ze skargi E.M. na decyzję Wojewody z dnia 20 czerwca 2002 r Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zasiłku przedemerytalnego II. w pozostałej części skargę oddala Decyzją z dnia 20 czerwca 2002 r ([...] )Wojewoda i utrzymał w mocy orzeczenie Starosty o uznaniu E. M. z dniem [...].2002 r za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku (dla bezrobotnych od dnia [...].2002 r w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organy powołały się na treść art. 23 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 6 poz. 56 z późn. zm.) oraz art. 2 ust. 1 poz. 2 tej ustawy. W ocenie organu skarżący spełnia określone tym przepisem kryteria uznania go za osobę bezrobotną , a także z zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 3 zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku, przypadającego w czasie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, podlega okres pobieranej od [...].. .2001 r do [...] .2002 r renty z tytułu czasowej niezdolności do pracy, co daje skarżącemu uprawnienie do zasiłku o jakim mowa w art. 23 ust. 1 tej ustawy. Ustosunkowując się do treści odwołania od decyzji organ pierwszej instancji, Wojewoda odniósł się w uzasadnieniu także do kwestii zgłoszonego w odwołaniu wniosku o zasiłek przedemerytalny. E. M. uzyskał mianowicie prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...].2000 r na mocy decyzji Starosty z daty [...].2000 r. jednakże w związku z decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] 2001 r ([...]) przyznając mu rentę na wyżej wskazany okres, Starosta wznowił postępowanie w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego (postanowieniem z dnia [...].2001 r), w wyniku tego wznowienia wydał w dniu [...].2001 r decyzję uchylającą swą decyzję z dnia [...].2000 r oraz orzekł o utracie prawa do zasiłku z dniem [...] .2001 r ([...]). Rozstrzygając w sprawie z odwołania od decyzji przyznającej zasiłek dla bezrobotnych Wojewoda ocenił równocześnie kwestę uprawnień E.M. do zasiłku przedemerytalnego, którego "przywrócenia" skarżący domagał się w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości powrotu do utraconego prawa do zasiłku przedemerytalnego po przerwie spowodowanej korzystaniem z renty, dlatego zdaniem organu zgłoszone żądanie nie może być uwzględnione. Prawo do zasiłku przedemerytalnego stosownie do postanowień art. 37 n ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ustało z dniem nabycia przez skarżącego prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy tj. z dniem, w który m przestał spełniać warunku uzasadniające status osoby bezrobotnej. Z powyższą argumentacją nie zgodził się E. M. i w skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagał się przyznania mu zasiłku przedemerytalnego, gdyż spełnił wymagane warunki, a przyznany zasiłek dla bezrobotnych ma charakter jedynie okresowy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko i wniósł o jej oddalenie, dodatkowo nadmieniając, iż w przypadku przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, prawo do zasiłku przedemerytalnego nie ulega zawieszeniu (tak jak w przypadku podjęcia zatrudnienia) ale ustaje. Z tego powodu przy kolejnej rejestracji ewentualne uprawnienia do świadczeń z Funduszu Pracy rozpatrywane są na nowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodnie z obowiązującymi (w dacie wydania decyzji) przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), której zastosowanie do rozpoznania niniejszej sprawy wynika z treści art. 97 § 1 ustawy z tej samej daty - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 i 1271) sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone w ustawie, rozstrzygając w granicach danej sprawy, jak stanowi przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., nie są jednak związane zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Zdaniem tut. Sądu skarga wniesiona przez E. M. częściowo zasługuje na uwzględnienie choć z innych powodów niż wskazał skarżący. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku organ drugiej instancji zajął równocześnie stanowisko w przedmiocie złożonego w odwołaniu wniosku o "przywrócenie" zasiłku przedemerytalnego. Biorąc pod uwagę, iż zgodnie z art. 107 § § 3 kpa uzasadnienie stanowi integralną część decyzji przyjąć należy, iż oceniając uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego co do którego organ pierwszej instancji przy powtórnej rejestracji E. M. nie prowadził postępowania ani też nie orzekał, organ drugiej instancji naruszył w postępowaniu odwoławczym zasadę dwuinstancyjności ustanowioną przepisem art. 15 kpa. Stanowisko takie znajduje także uzasadnienie w przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny linii orzecznictwa. W wyroku z dnia 30 kwietnia 2001 r sygn. art II SA/Wr 749/99 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, iż zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a to z kolei prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznanej sprawie istotne jest to, że przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji było przyznanie E.M. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych w określonej wysokości. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany był rozpoznać sprawę rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Rozszerzenie zakresu postępowania i ustosunkowania się do wniosku o zasiłek przedemerytalny było niedopuszczalne. Skoro przedmiotem rozstrzygniecie organu pierwszej instancji było przyznanie E. M. zasiłku dla bezrobotnych to organ odwoławczy nie mógł rozszerzyć podstawy materialnoprawnej i dokonać w wyniku postępowania odwoławczego oceny uprawnień do zasiłku przedemerytalnego, co uczynił zawierając negatywne stanowisko w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy winien był albo uchylić decyzję organu pierwszej instancji, bądź nie zmieniając podstawy rozstrzygnięcia, poinformować skarżącego o wszczęciu odrębnego postępowania (przed organem pierwszej instancji w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Dopiero w takim postępowaniu można było ocenić możliwość powrotu do wcześniej uzyskanego świadczenia, którego utrata nastąpiła z dniem nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Stanowisko takie znajduje poparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego z dnia 27.03.2002 r III RN 225/01 - niepublikowane, z dnia 17.11.2000 r III RN 46/00 - OSN APU 2001/12 poz. 44. W tych okolicznościach organ administracji przesądzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tylko merytorycznie o zgłoszonym w odwołaniu wniosku o zasiłek przedemerytalny, naruszył zasadę dwuinstancyjności, a w konsekwencji przepisy dotyczące właściwości. Hipotezą przepisu art. 156 § 1 pkt 1 kpa objęte są naruszenia każdego z rodzajów właściwości organu administracji publicznej, w tym także właściwości instancyjnej. Mając na względzie, iż stwierdzenie przyczyn określonych w art. 156 kpa obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji w części lub w całości, orzeczono jak w pkt I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Oceniając natomiast zasadność zastosowania przepisów art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (w/w) należy stwierdzić, iż przepisy te zostały prawidłowo zastosowane przez orzekające w sprawie organy. W dniu rejestracji tj. w dacie [...] .2002 r E. M. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2002 r o odmowie prawa do renty od dnia [...].2002 r oraz kserokopie decyzji z [...].2001 r, z której wynika, iż pobierał przez okres jednego roku poprzedzającego rejestrację w PUP rentę z tytułu czasowej niezdolności do pracy, przyznaną wyrokiem Sądu na okres od [...] .2001 r do [...].2002 r. Dokumentacja ta uzasadniała zastosowanie w stosunku do skarżącego wyżej powołanych przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i przyznania mu statusu osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku. W tym zakresie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a żądanie jej uchylenia aktualnie nie znajduje uzasadnienia prawnego z tego względu należało orzec jak w pkt II wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.