II SA/Kr 1871/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie AWSA Dorota Dąbek sprawozdawca NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2005 r sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 kwietnia 2002 r, Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia 12.04.2002r., nr [...].Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania J.O. od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].2002r., nr [...]., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ustalono, że J. O. pracował w "T" w okresie od [...].1975 r. do [...].1997r. na stanowiskach: młodszy górnik, rurarz, górnik podsadzkarz, górnik oraz górnik strzałowy w narażeniu na hałas, drgania mechaniczne i pył pochodzący z urabiania rudy cynkowo-ołowiowej oraz w ekspozycji na spaliny silnika Diesla, w tym tlenek węgla. W kierunku choroby zawodowej J. O. był badany w Ośrodku Medycyny Pracy oraz Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego tj. placówkach służby zdrowia, właściwych w myśl § 7 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych do rozpoznawania takich chorób. Ośrodek Medycyny Pracy na podstawie badań przeprowadzonych w okresie od [...].do [...]..2001 r. wydał orzeczenie lekarskie z dnia [...]..2001 r. Nr [...].o braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych: - przewlekłego zatrucia ołowiem jako następstwa narażenia na ołów ( poz. 1) - w opinii jednostki orzeczniczej wykonane badania o raz konsultacja neurologiczna, p syć hologiczna i psychiatryczna nie dają podstaw do rozpoznania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stanem zdrowia a narażeniem na ołów, - przewlekłego zapalenia oskrzeli (poz.4) - rozpoznany przewlekły nieżyt oskrzeli ale z zachowaną wydolnością układu oddechowego nie spełnia warunków do rozpoznania go jako choroby zawodowej, gdyż w poz. 4 wykazu określony jest przewlekły nieżyt oskrzeli w razie stwierdzenia niewydolności narządu oddechowego, - przewlekłego, zanikowego, przerostowego i alergicznego nieżytu błon śluzowych nosa, gardła, krtani i tchawicy (poz.6 ) - charakter stwierdzonych zmian (przewlekły prosty nieżyt błony śluzowej krtani i przewlekły podsychający nieżyt błony śluzowej gardła) oraz stopień ich nasilenia nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, o której mowa w poz. 6 wykazu, - uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu ( poz. 15 ) - stopień stwierdzonego niedosłuchu typu odbiorczego ( UP - 16 dB, UL - 6 dB ) nie upośledza funkcji narządu słuchu w takim stopniu, aby można było uznać go za chorobę zawodową, - zespołu wibracyjnego (poz. 16) - wykonane badania (obraz radiologiczny układu kostno-stawowego, próby oziębieniowe) nie dają podstaw do rozpoznania zespołu wibracyjnego, - pylicy krzemowej płuc (orzeczenie lekarskie z dnia [...].2001 r. Nr [...].) ze względu na brak radiologicznych cech tej choroby w badaniu rtg płuc. J O skorzystał z przysługującego mu prawa złożenia wniosku o ponowne badanie w Instytucie Medycyny Pracy. W okresie od [...].. do [...]..2001 r. przebywał w Klinice Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Na podstawie przeprowadzonych tam badań jednostka orzecznicza wydała orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u J O chorób zawodowych: -nie rozpoznano przewlekłego zatrucia ołowiem pochodzenia zawodowego, gdyż wykonane w kwietniu w MOMP badania toksykologiczne (stężenie ołowiu we krwi i biologicznych wskaźników narażenia na ołów, fenol i TCA w moczu) mieściły się w granicach DSB dla osób nie narażonych natomiast badaniem neurologicznym nie stwierdzono zmian w obrębie układu nerwowego, które mogłyby być następstwem pracy w narażeniu na ołów, -przyjęto brak podstaw do rozpoznania pylicy płuc na podstawie radiogramu klatki piersiowej, który nie ujawnił zmian odpowiadających tej chorobie, -w badaniu spirometrycznym stwierdzono niewielkiego stopnia zaburzenia typu restrykcyjnego, natomiast w badaniu gazometrycznym hipoksemię w spoczynku ze wzrostem prężności tlenu we krwi po wysiłku. Brak klinicznych cech przewlekłego zapalenia oskrzeli oraz wyniki badań czynnościowych układu oddechowego - nie dają podstaw do rozpoznania przewlekłego zapalenia oskrzeli pochodzenia zawodowego, określonego w poz. 4 wykazu chorób zawodowych, -w badaniu laryngologicznym stwierdzono objawy podsychającego zapalenia błony śluzowej gardła i przewlekłego prostego zapalenia błony śluzowej krtani, które nie figurują w obowiązującym wykazie chorób zawodowych -w oparciu o pogłębione badania stanu narządu słuchu, w tym audiometrię tonalną i impedancyjną (obiektywną) stwierdzono prawostronny niedosłuch typu odbiorczego z podwyższeniem progu słuchu z częstotliwości 1000, 2000, 4000 Hz, po uwzględnieniu fizjologicznej poprawki na wiek - 10 dB. Słuch w uchu lewym jest stosowny do wieku. Stopień obniżenia czułości słuchu nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej o jakim mowa w póz. 15 wykazu chorób zawodowych tj. uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, -w oparciu o analizę radiogramów kości i stawów kończyn górnych, popartą konsultacją ortopedyczną, wykluczono istnienie u badanego kostno-stawowej postaci zespołu wibracyjnego. Ujemny wynik prób oziębieniowych, prawidłowe progi czucia wibracji oraz wynik konsultacji neurologicznej nie dały podstaw do rozpoznania postaci naczyniowo-nerwowej zespołu wibracyjnego. W opinii jednostki orzeczniczej podawane przez pacjenta dolegliwości ze strony narządu ruchu są najpewniej wynikiem stwierdzanych zmian zwyrodnieniowo-dyskopatycznych w szyjnym i zmian zwyrodnieniowych w lędźwiowym odcinku kręgosłupa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że wydane w przedmiotowej sprawie orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania chorób zawodowych wymienionych w poz. 1,2,4,6,15 i 16 wykazu chorób zawodowych oraz wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, stanowiły podstawę decyzji administracyjnych wydanych przez organy Inspekcji Sanitarnej. Orzeczenia lekarskie wydały placówki służby zdrowia właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych. Poprzedziły je specjalistyczne badania lekarskie i obserwacja kliniczna w Instytucie Medycyny Pracy. Orzeczenia lekarskie były dla organów Inspekcji Sanitarnej wiarygodne i przekonywujące. Oparte są na kryteriach określonych w wykazie chorób zawodowych, będącym załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Dodano, że nie każde schorzenie jest chorobą zawodową, lecz tylko takie, które określone jest w wykazie chorób zawodowych, a w niniejszej sprawie nie rozpoznano chorób zawodowych. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję J.O., wnosząc o jej uchylenie, zarzuca rażące naruszenie prawa materialnego a w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych poprzez uzależnienie stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej od wystąpienia ponadnormatywnych, sprzecznych z prawem przesłanek. Podnosi, że wytyczne ministra zdrowia przewidujące surowsze niż rozporządzenie wymagania są pozbawione mocy prawnej, bezspornym zaś w sprawie jest, że skarżący przez 30 lat był narażony na działanie ponadnormatywnego hałasu, co miało bezpośredni wpływ na wystąpienie zachorowania o charakterze odbiorczym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że występujące u osoby badanej schorzenia uważa się za choroby zawodowe, jeżeli są określone w wykazie chorób zawodowych i zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Tymczasem orzekające w niniejszej sprawie zespoły lekarskie nie rozpoznały choroby zawodowej. Skoro zatem odpowiednie jednostki służby zdrowia nie rozpoznały u skarżącego choroby zawodowej, organy Inspekcji Sanitarnej nie miały podstaw do stwierdzenia tych chorób drogą decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2002r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18,11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, póz. 294 z późn. zm.) "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W pozycji 1 wykazu chorób zawodowych wymieniono "Zatrucia ostre i przewlekłe substancjami chemicznymi oraz następstwa tych zatruć", w poz. 2 "Pylice płuc", w poz. 4 "Przewlekłe zapalenie oskrzeli wywołane działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących - w razie stwierdzenia niewydolności narządu oddechowego", w poz. 6 "Przewlekłe zanikowe, przerostowe i alergicznie nieżyty błon śluzowych nosa, gardła, krtani i tchawicy, wywołane działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym", w poz. 15 "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu", w póz. zaś 16 "Zespół wibracyjny". Jeżeli zatem u danej osoby stwierdzone zostaną tego typu schorzenia, stanowią one chorobę zawodową w rozumieniu cytowanych przepisów, jeżeli zostały wywołane warunkami pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001 r., sygn. akt I S. A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy odnośnie choroby zawodowej słuchu. W orzeczeniu Ośrodka Medycyny Pracy stwierdzono uszkodzenie słuchu w obydwu uszach, z tym że w stopniu nieuzasadniającym rozpoznania choroby zawodowej (16 i 6 dB), natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy co do ucha prawego stwierdzono ubytek 10 dB, co do ucha lewego natomiast słuch stosowny do wieku. Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tej sprzeczności, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Uzasadnienia orzeczeń lekarskich zawierają też tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić należy, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczeń Ośrodka Medycyny Pracy oraz Instytutu medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, powodem odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu - uznano, że taki ubytek słuchu nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej. Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Z tego powodu wydane w mniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt l litera a, podstawę do ich uchylenia. Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa. Ograniczają się one jedynie do powołania się na treść orzeczeń lekarskich, które także nie zawierają pełnego, przekonywującego uzasadnienia. Są one ogólnikowe, ograniczając się jedynie do podania konkluzji, bez jej szerszego uzasadnienia. Ta lapidarność uzasadnień powoduje wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, szerzej tego poglądu nie uzasadniono. Nie można zatem uznać, że w/w orzeczenia lekarskie i oparte na nich decyzje administracyjne w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniają treść dokonanego rozpoznania. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. §1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.