II SA/Kr 1878/11

Sygn. akt II SA/Kr 1878 /11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu skargę oddala Postanowieniem z dnia 6 października 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) - stwierdził, że odwołanie J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia 25 lipca 2011 r. znak: [...] - zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzona wstępna analiza akt wykazała, iż doręczenie J. K. zaskarżonej decyzji nastąpiło w trybie tzw. doręczenia zastępczego regulowanego w przepisami art. 44 k.p.a., tj. przesyłka skierowana do J. K. zwierająca decyzję organu I instancji została zwrócona przez urząd pocztowy do nadawcy. Przesyłka ta została dwukrotnie awizowana, przy czym pierwszy raz w dniu 28 lipca 2011 r. Biorąc pod uwagę zasadę obliczania terminów oraz wskazaną wyżej datę pierwszego awizowania przesyłki skierowanej do J. K., organ przyjął, iż zgodnie ze wskazanym art. 44 § 4 k.p.a. przesyłka ta została doręczona w dniu 11 sierpnia 2011 r. Termin do wniesienia odwołania przez J. K. rozpoczął więc swój bieg w dniu 12 sierpnia 2011 r., a upłynął z końcem dnia 25 sierpnia 2011 r. Odwołanie zostało złożone osobiście na dzienniku podawczym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 30 sierpnia 2011 r. W świetle powyższego organ stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem 14 - dniowego terminu do jego złożenia. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. K. zarzucając naruszenie art. 9 k.p.a. W ocenie skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nie zastosował się do dyspozycji wskazanego przepisu bowiem nie poinformował go o skutkach prawnych nie podjęcia decyzji w trybie tzw. doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a., ani o możliwości przywrócenia terminu określonego w art. 58 k.p.a. Skarżący podniósł, że był przekonany iż termin na wniesienie odwołania liczy się od dnia kiedy otrzymał decyzję do ręki, a taką datą był dzień 19 sierpnia 2011 r. Skarżący podniósł, że doręczenie mu decyzji w trybie doręczenia zastępczego nie miało miejsca, bowiem w dniach od 28 lipca do 11 sierpnia 2011 r., na które to dni przypadał 14-dniowy termin odbioru przesyłki, przebywał w sanatorium. Zdaniem skarżącego okres 14-dniowego odbioru przesyłki powinien rozpocząć się od jego powrotu do miejsca stałego zamieszkania tj. od dnia 12 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy złożone odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może wejść w ocenę jego zasadności, bowiem rozstrzygnięcie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie od decyzji administracyjnej organu I instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. A zatem termin do wniesienia odwołania jest terminem wyznaczonym stronie przez ustawę dla dokonania określonej czynności procesowej. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie ma żadnego wpływu na jego długość. W szczególności termin ten nie może zostać przedłużony ani skrócony przez organ. Termin do wniesienia odwołania ma charakter zawity, a zatem wniesienie odwołania po jego upływie jest bezskuteczne. Rozpatrzenie przez organ administracji publicznej odwołania wniesionego po upływie terminu musi być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, które w myśl art. 156 § 1 pkt 2 stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (Robert Kędziora Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo: C.H.Beck Wydanie: 3 Warszawa 2010.) Odwołanie wniesione przez stronę z uchybieniem ustawowego terminu oznacza zatem, że czynność ta nie wywołuje zamierzonego przez stronę skutku prawnego (ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji), a organ ten na podstawie art. 134 k.p.a. ma obowiązek stwierdzić w drodze postanowienie uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie takie jako kończące postępowanie w sprawie podlega skardze do sądu administracyjnego. Jak wynika z materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych decyzja organu I instancji została wysłana na adres skarżącego i była podwójnie awizowana w dniach 28 lipca 2011 r. i 5 sierpnia 2011 r. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. przesyłkę podwójnie awizowaną uważa się za doręczoną z upływem czternastego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art. 44 k.p.a., tj. przechowywania pisma w placówce pocztowej. Stosownie natomiast do art. 41 k.p.a. w toku postępowania strony mają obowiązek zawiadomić organ administracji o każdej zmianie swego adresu (§ 1). W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie skarżący wyjechał poza miejsce zamieszkania na pobyt w sanatorium, nie powiadamiając organu administracji o zmianie dotychczasowego adresu (w aktach sprawy brak informacji o tym, by skarżący zawiadamiał organ o swoim wyjeździe), pismo skierowane do skarżącego pod dotychczasowy adres odniosło skutek prawny. Pogląd wyrażony przez skarżącego, że z powodu wyjazdu termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od daty jego powrotu do miejsca stałego zamieszkania, jest błędny, bowiem nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Przyjąć zatem należy, że doręczenie decyzji nastąpiło w trybie doręczenia zastępczego w dniu 11 sierpnia 2011 r., a czternastodniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 25 sierpnia 2011 r. Jak wynika z prezentaty Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. odwołanie zostało złożone przez skarżącego osobiście w dniu 30 sierpnia 2011 r., a zatem niewątpliwie z uchybieniem terminu do jego złożenia. Jak już była mowa o tym wyżej, termin do wniesienia odwołania jest terminem prekluzyjnym, a więc nawet jego nieznaczne przekroczenie obliguje organ do stwierdzenia uchybienia terminu. Okoliczności podniesione przez skarżącego (wyjazd do sanatorium) podlegałyby ewentualnie rozważeniu jako okoliczności majce wpływ (lub bez tego wpływu) na przywrócenie terminu do złożenia odwołania, ale wniosek taki (o przywrócenie terminu do złożenia odwołania) przez skarżącego nie został złożony. Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. trafnie przyjął, że odwołanie J. K. zostało wniesione z uchybieniem terminu i w związku z tym prawidłowo wydał w trybie art. 134 k.p.a. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu. Wskazać też należy, iż późniejsze wydanie decyzji skarżącemu nie mogło mieć skutku doręczenia (tej samej decyzji nie można doręczyć skutecznie dwukrotnie – a pierwsze doręczenie tzw. zastępcze było doręczeniem skutecznym). Była to zatem czynność o charakterze jedynie informacyjnym. Nie miała zatem żadnego znaczenia dla rozpoczęcia biegu terminu do złożenia odwołania. Tym samym sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zatem skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 1270).